Uzasadnienie
W dniu 12 listopada 1982 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr GT.II.8174/6/70/82, mocą której przydzielił na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ Komendzie Wojewódzkiej MO w Ł. lokal o powierzchni 89 m2 na cele biurowe w budynku nr 4 przy ul. W. P. w Ł. Decyzja nie zawierała żadnego uzasadnienia, jakkolwiek było to ponowne rozstrzygnięcie tej samej treści, wydane po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu uzupełnienie materiału dowodowego, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 1982 r. w sprawie I SA 648/82. W wyroku tym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, wydane uprzednio w sprawie tegoż lokalu, wskazując konkretne braki materiału dowodowego.
Od wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniosło Zgromadzenie Sióstr Służek Najświętszej Maryi Panny Niepokalanej w Ł. z wnioskiem o jej uchylenie i oddanie spornego lokalu do dyspozycji Zgromadzenia. W uzasadnieniu odwołania podano, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroku Sądu z dnia 21 września 1982 r., a także sprzeczna jest z przyrzeczeniami mówiącymi o zwrocie Zgromadzeniu spornego lokalu po wyprowadzeniu się poprzedniego użytkownika, jakim było P. P. Konsumy. W odwołaniu podniesiono kwestię braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także wskazano, że zajęcie tego lokalu przez M.O. nastąpiło samowolnie, ponieważ decyzję o przydziale wydano z opóźnieniem co najmniej jednego miesiąca w stosunku do daty zajęcia lokalu. Dom, w którym mieści się sporny lokal, "był zawsze domem zakonnym i został bezprawnie przy użyciu siły zajęty na inne cele". Sporny lokal nie był lokalem użytkowym, lecz częścią domu zakonnego, która przez władze administracyjne została przystosowana do celów handlowych dla P. P. Konsumy, które jednak utraciło tytuł prawny do jego zajmowania.
Odwołanie to nie zostało uwzględnione i Wojewoda Łomżyński wydał w dniu 8 stycznia 1983 r. decyzję nr GT.2/8172/6/82, orzekającą o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy z następującym uzasadnieniem:
1/ uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio wydanych decyzji nastąpiło z powodu formalnych uchybień w postępowaniu administracyjnym, a zatem - po usunięciu tych uchybień - nie było przeszkód do wydania powtórnej decyzji o takim samym rozstrzygnięciu;
2/ dom, w którym mieści się sporny lokal, jest domem wielomieszkaniowym /8 lokali mieszkalnych i 2 użytkowe/, podlega więc przepisom o szczególnym trybie najmu, co uprawnia Prezydenta Miasta do dysponowania lokalami w tym domu;
3/ lokal opróżniony przez P. P. Konsumy pozostawał w dyspozycji Prezydenta Miasta, jakkolwiek był nadal przez to przedsiębiorstwo użytkowany;
4/ "za zgodę Prezydenta Miasta" w grudniu 1981 r. lokal ten zajęła KW MO, która decyzję o przydziale otrzymała w dniu 4 lutego 1982 r., nie był to więc akt samowoli ze strony Komendy, który wyłączałby przydzielenie jej tego lokalu;
5/ potrzeby lokalowe Zgromadzenia mają być zaspokajane w miarę opróżniania lokali mieszkalnych, zajmowanych przez obcych najemców, przy zastosowaniu normy powierzchni 10 m2 na osobę, lokale użytkowe natomiast "muszą pozostać jeszcze nadal lokalami użytkowymi".
Decyzję powyższą zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zgromadzenie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi podano, że: 1/ chodzi o dom zakonny, w którym mieścił się dom prowincjonalny Zgromadzenia i dom miejscowy w Ł., w budynku tym znajdowały się wyłącznie lokale związane z działalnością Zgromadzenia i zamieszkiwaniem sióstr zakonnych; 2/ lokale w tym domu zostały zajęte w 1945 r. przez organy bezpieczeństwa, a w późniejszym czasie wprowadzono tam m.in. Konsumy, chociaż dom miał być w całości zwrócony jako klasztor; 3/ jakkolwiek Konsumy utraciły w 1981 r. tytuł prawny do spornego lokalu, nie został on zwrócony Zgromadzeniu, lecz zajęła go Komenda MO, nie dysponując prawomocną decyzją o przydziale. Ustawa nie zna sposobu wyrażania zgody ustnie, a zatem decyzja o przydziale, wydana po kilku tygodniach od dnia zajęcia lokalu, nie może rodzić skutków prawnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łomżyński wniósł o jej oddalenie, podkreślając fakt, że wprawdzie dom, w którym mieści się sporny lokal, "pozostaje we władaniu Zgromadzenia jako właściciela", to jednak nie odpowiada on warunkom z art. 22 prawa lokalowego do wyłączenia spod przepisów o szczególnym trybie najmu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W toku rozprawy przed Sądem wyjaśnione zostały dodatkowo dwie istotne kwestie:
- zgromadzenie Sióstr Służek jest zakonem bezhabitowym, zarejestrowanym zgodnie z dekretem z dnia 5 sierpnia 1949 r. o zmianie niektórych przepisów prawa o stowarzyszeniach /Dz.U. nr 45 poz. 335/. Konstytucja Zgromadzenia przewiduje wspólnotę sióstr na zasadach życia zakonnego, z którą wiąże się m.in. zamieszkiwanie w domu Zgromadzenia, dotychczas niemożliwe ze względu na stan użytkowania lokali przez osoby spoza Zgromadzenia.
- Pełnomocnik Wojewódzkiego Wydziału Spraw Wewnętrznych w Łomży natomiast wyjaśnił, że zajęcie spornego lokalu nastąpiło w wyniku rozstrzygnięć podjętych przez Wojewódzki Komitet Obrony w związku z wprowadzeniem stanu wojennego. Ponadto z akt sprawy wynika, że budynek nr 4 przy ul. W. P. stanowi własność Zgromadzenia i na wszystkich kondygnacjach zajmowany jest częściowo przez Zgromadzenie, a częściowo przez osoby trzecie, przy czym organy uznają, że spod przepisów o szczególnym trybie najmu wyłączona jest tylko kaplica.
Przy przedstawionym stanie faktycznym za kwestie kluczowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał:
1/ czy budynek nr 4 przy ul. W. P. w Ł., stanowiący własność Zgromadzenia i z założenia przeznaczony na zaspokajanie jego potrzeb, jest budynkiem przeznaczonym w całości do wykonywania kultu religijnego w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 9 prawa lokalowego, czy też w całości lub w części podlega przepisom o szczególnym trybie najmu;
2/ jeżeli budynek podlega przepisom o szczególnym trybie najmu, czy w rozpatrywanej sprawie miał miejsce akt samowoli w zajęciu spornego lokalu przez KW MO w Ł., co wyłączało możliwość późniejszego przydzielenia tego lokalu tej jednostce przez organ administracji, czy też zgoda organu - choćby nie potwierdzona na piśmie - udzielona przed zajęciem lokalu, może być traktowana jako akt wyłączający samowolę.
Rozpatrując kwestię pierwszą, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne wyjaśnić, jak należy rozumieć pojęcie wykonywania kultu religijnego w zastosowaniu do zgromadzenia zakonnego, a także zakres znaczeniowy "przeznaczenia budynków i lokali" na te cele.
Jak podają różne teksty leksykalne, pojęcie kultu religijnego nie jest dostatecznie sprecyzowane i w religioznawstwie "kult" oznacza" w szerszym znaczeniu - całokształt praktyk i czynności będących wyrazem przeżyć religijnych (...), w węższym znaczeniu - zespół aktów czci oddawanej siłom nadprzyrodzonym" /Wielka Encyklopedia Powszechna PWN, t. 6, str. 293/. Źródło to uznaje przy tym, że "do najważniejszych elementów wszystkich kultów religijnych należy ofiara i modlitwa" /tamże, str. 294/. W "Słowniku filozofii marksistowskiej" /Wiedza Powszechna 1982, str. 295/ w haśle "religia" podano, że "religia ma także charakterystyczny aspekt iluzoryczno-praktyczny, u którego podstaw leży wiara, że poprzez określone symboliczne zachowanie człowiek może nawiązać kontakt z siłami nadprzyrodzonymi i wpływać na te siły (...) Ogół takich zachowań nazywamy kultem religijnym". Na tle tych definicji należało rozpatrywać pojęcie zakonu /zgromadzenia zakonnego/, zawarte w prawie kanonicznym. Wychodząc z pojęcia kanonicznych stanów doskonałości, uznaje się, że "zakony w całej pełni realizują dotychczasowe wymagania stawiane kanonicznemu stanowi doskonałości, a więc przez śluby publiczne zobowiązują się do zachowania rad ewangelicznych i prowadzą życie wspólne według reguł i konstytucji zatwierdzonych przez Kościół". /O. Joachim Roman Bar: Zarys prawa kanonicznego, t. II - Prawo osobowe, z. 4 - O zakonach i osobach świeckich, ATK 1968, str. 17 i nast./. To samo źródło podaje także /str. 30/, że "stan zakonny jest to stały sposób życia wspólnego, w którym wierni, oprócz wspólnych wszystkim przykazań, przyjmują nadto obowiązek zachowania rad ewangelicznych przez śluby posłuszeństwa, czystości i ubóstwa". Uznać zatem należy, że wykonywanie kultu religijnego w rozumieniu "całokształtu praktyk i czynności religijnych będących wyrazem przeżyć religijnych" jest przesłanką życia zakonnego i stanowi jedną z głównych dróg osiągania ogólnego celu każdego zakonu, to jest "osiąganie doskonałości przez jego członków" /tamże, str. 33/. problem ten, wraz ze wszystkimi skutkami dla interpretacji prawa pozytywnego PRL, trzeba rozpatrywać w świetle zasady z art. 82 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, głoszącej, że Kościół i inne związki wyznaniowe mogą swobodnie wypełniać swoje funkcje religijne. zwrot "swobodnie wypełniać swoje funkcje religijne" oznacza - w ocenie Sądu - poszanowanie przez władze państwa zasady, że funkcje religijne Kościoła i innych związków wyznaniowych wynikają z ich prawa wewnętrznego /w Kościele rzymsko-katolickim - przede wszystkim z prawa kanonicznego/, i - jeżeli nie są sprzeczne z ustawami - ich wypełnianie nie może być ograniczone lub utrudnione.
W tym właśnie kontekście powstaje problem zakresu stosowania przepisu prawnego zawartego w art. 22 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, zgodnie z którym przepisy o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej nie dotyczą "budynków i lokali przeznaczonych do wykonywania kultu religijnego wyznań uznanych przez Państwo". Gdyby do tego przepisu zastosować węższe znaczenie kultu religijnego, cytowane wyżej oznaczałoby to, że pracodawcy chodziło wyłącznie o pomieszczenia /budynki i lokale/ przeznaczone do wykonywania "zespołu aktów czci oddawanej siłom nadprzyrodzonym", a więc o kościoły, kaplice itp. pomieszczenia przeznaczone do publicznego spełniania obrzędów religijnych. Taka zwężająca interpretacja oznaczałaby w zastosowaniu np. do zakonu, że tylko kaplica /kościół/ klasztorna objęta jest przepisem, natomiast wszystkie inne pomieszczenia klasztorne, a w szczególności pomieszczenia przeznaczone na mieszkania dla członków zakonu, podlegałyby dyspozycji terenowych organów administracji państwowej.
Tego rodzaju interpretacja jednak byłaby sprzeczna z Konstytucją, ponieważ godziłaby w swobody wypełniania funkcji religijnych. Jak już zostało powiedziane, wypełnianie funkcji religijnych należy rozpatrywać w płaszczyźnie prawa kościelnego /por. podobny pogląd M. Pietrzaka: Prawo wyznaniowe, Warszawa 1978, str. 89: "Przez pojęcie funkcji religijnych należy rozumieć działalność związków wyznaniowych związaną z realizacją zadań, wynikających z przepisów religii"/, które dla wypełniania tych funkcji przewiduje m.in. formę życia zakonnego, poddawaną przepisom szczególnym, zawartym zarówno w prawie kanonicznym, jak i w regułach i konstytucjach zakonnych. zgodnie z tymi przepisami "stan zakonny jest to stały sposób życia wspólnego /kanon 487/, w związku z czym "nie można sobie wyobrazić zakonu, w którym w ogóle nie byłoby praktyki życia wspólnego". /O. Joachim Roman Bar op. cit., str. 30 i 32/. Konsekwencją tego jest, że "nie wolno założyć żadnego domu zakonnego, jeżeli nie można słusznie sądzić, że członkowie będą mieli zabezpieczone odpowiednie mieszkanie (...)" /kanon 496 - tamże, str. 61, podkr. Sądu/.
Dodatkowo trzeba uwzględnić, że pomieszczenia domu zakonnego są objęte klauzurą, a więc wyodrębniona jest część domu, poza którą zakonnicy nie mogą bez pozwolenia wychodzić i do której nie wolno wchodzić osobom obcym. "Celem klauzury jest straż nad karnością zakonną, ułatwienie życia kontemplacyjnego i ochrona cnoty, zwłaszcza czystości" /tamże, str. 216/. Wszystko są to elementy składające się na szczególną formę wypełniania funkcji religijnych przez zakony, a zatem uznać należy, że podlegają wskazanej zasadzie konstytucyjnej.
Na tym tle trzeba rozpatrywać zwrot "przeznaczone", zastosowanym w cytowanym przepisie prawa lokalowego, przy czym konieczne jest odróżnienie przeznaczenia budynku od sposobu jego wykorzystania. Wykorzystanie bowiem jest to pewien stan faktyczny, dający się określić jako użytkowanie obiektu na określony cel. Można więc uznać, że gdyby ustawodawca miał na myśli taki stan faktyczny, zastosowałby w ustawie formułę "budynki i lokale wykorzystywane /lub użytkowane/ do wykonywania kultu religijnego". Jeżeli jednak użyto w ustawie zwrotu "przeznaczone", jego znaczenie należy rozpatrywać jako zamiar określonego użytkowania. Wprawdzie potocznie zwrotu tego używa się często jako synonimu pojęcia wykorzystania, jednak nie są to znaczenia tożsame. Tak np. budynek o przeznaczeniu mieszkalnym może być wykorzystywany na cele biurowe, co nie oznacza, że był i jest na taki cel przeznaczony. Faktem jest, że w wielu wypadkach cel użytkowania może wpłynąć na trwałe przekształcenie substancji obiektu i stanąć na przeszkodzie powrotowi do jego użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, są to jednak kwestie techniczno-ekonomiczne, a nie prawne. Z prawnego natomiast punktu widzenia przeznaczenie obiektu należy rozpatrywać jako zamiar użytkowania będący atrybutem właściciela. Jeżeli zatem dom, w którym znajduje się sporny lokal, był przez właściciela /zakon/ przeznaczony pierwotnie na dom zakonny, późniejsze jego odmienne użytkowanie przez osoby nie będące właścicielem nie mogło i nie może mieć wpływu na zmianę przeznaczenia obiektu.
Warto przy tym zwrócić uwagę, że prawo lokalowe dość jednoznacznie wiąże pierwotne przeznaczenie budynków i lokali z własnością. Jako przykład wskazać można art. 25 tej ustawy, według którego pierwotne przeznaczenie domów i lokali mieszkalnych, zwłaszcza na zaspokojenie potrzeb osobistych, stanowi podstawę roszczenia o ich zwrot na rzecz właściciela na cele zgodne z tym przeznaczeniem. Fakt natomiast objęcia takiego domu lub lokalu przez właściciela - choćby w części - na takie cele wyłącza cały przedmiot własności z dyspozycji organów administracji /np. art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy/. zacytowane przepisy zatem są wskazówką interpretacyjną w sprawie ustalania zależności pomiędzy pierwotnym przeznaczeniem przedmiotu własności a prawnymi skutkami wykorzystania tego przedmiotu przez właściciela zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Wypada wobec tego uznać, że brak jest podstaw do odmiennego pojmowania tej zależności w rozpatrywanej sprawie, mimo że nie dotyczy ona własności osobistej. zwrot zatem budynku Zgromadzeniu, jako właścicielowi, i przywrócenie - choćby w części - jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem określonym przez tegoż właściciela, to jest jako domu zakonnego, wywołuje skutek prawny przewidziany w art. 22 ust. 1 pkt 9 prawa lokalowego niezależnie od tego, czy dom przekazano Zgromadzeniu w całości wolny, czy też częściowo zajęty przez najemców spoza Zgromadzenia. Oznacza to, że przeznaczenie jakiegoś obiektu do wykonywania kultu religijnego należy rozpatrywać na gruncie prawa lokalowego jako konsekwencję urzeczywistnionego zamiaru dowolnego związku wyznaniowego wypełniania funkcji religijnych w budynku lub lokalu na ten cel zbudowanym /lub przystosowanym/ i spełniającym wymagania wewnętrznego prawa tego wyznania. Od pojęcia funkcji religijnych trzeba oczywiście odróżnić funkcje administracyjne związane z działalnością danego związku wyznaniowego, jest to jednak zagadnienie wykraczające poza przedmiot sprawy.
Na tle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cytowany przepis art. 22 ust. 1 pkt 9 prawa lokalowego należy interpretować zgodnie z omawianą zasadą konstytucyjną, co w odniesieniu do zakonu lub zgromadzenia zakonnego oznacza, że przepisy o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej nie mają zastosowania do budynków i lokali stanowiących własność zakonu lub zgromadzenia zakonnego i przezeń zajmowanych - choćby częściowo - na cele zakonne, wynikające z prawa kanonicznego lub z wewnętrznego prawa zakonu /konstytucji/.
Stanowisko to w całości odnosi się do rozpatrywanej sprawy, ponieważ chodzi w niej o zgromadzenie zakonne, którego cele szczególne, określone w jego konstytucji, przewidują wprawdzie działalność poza domami zakonnymi, jednakże na terenie tego domu członkinie Zgromadzenia poddane są wszelkim obowiązkom właściwym dla zakonów. Brak było zatem podstaw prawnych do wyrażenia przez organy administracji stanowiska, że przedmiotem sporu jest lokal w domu wielomieszkaniowym, podlegającym przepisom o szczególnym trybie najmu /pkt 1 uzasadnienia decyzji organu II instancji/, Okoliczność, że w budynku tym - z mocy faktów - zajmowane są niektóre pomieszczenia jako lokale mieszkalne przez osoby trzecie, nie ma istotnego znaczenia dla statusu prawnego całego domu zakonnego. Stan ten nakłada jedynie na organy administracji obowiązek przekazywania do dyspozycji Zgromadzenia z mocy ustawy wszystkich pomieszczeń znajdujących się w domu zakonnym, a zajmowanych dotychczas przez najemców nie należących do Zgromadzenia, w miarę zwalniania tych lokali.
Na podstawie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego stwierdził ich nieważność zgodnie z art. 207 par. 1 i 3 Kpa, w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Trzeba dodać, że podnoszona w sprawie kwestia samowoli w zajęciu spornego lokalu nie budziła wątpliwości. Gdyby bowiem nawet przyjąć, że lokal ten pozostawał w dyspozycji organu administracji, to jego zajęcie mogło nastąpić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o przydziale /art. 130 par. 2 Kpa/. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 1981 r. /SA 1272/81/ wyraził pogląd, że nie można uznać za samowolne zajęcie lokalu przed otrzymaniem decyzji o przydziale, jeżeli było to zbieżne z zamiarem organu wyrażonym na piśmie w postaci przyrzeczenia dokonania takiego przydziału osobie, która lokal zajęła, jednakże w rozpatrywanej sprawie teza ta nie mogłaby być zastosowana, brak w niej bowiem było przyrzeczenia przydziału lokalu na piśmie. Wyrażenie zaś zgody ustnej przez organ administracji, bądź też gremium, w którym organ ten uczestniczył, nie może być uznane za udokumentowane przyrzeczenie przydziału lokalu. A zatem również z tej przyczyny należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.