Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 17 listopada 2000r. Nr […] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 26 września 2000r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st.Warszawy z dnia 20.01.1950r. Nr […] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul.N. […], ozn.nr hip. […].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 26.09.2000r. Nr […] stwierdził nieważność przedmiotowego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st.Warszawy z dnia 20.01.1950r. z uwagi na rażące naruszenie przepisu art.7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. gdyż nie uwzględniono w nim faktu złożenia po terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
W dniu 16.10.2000r. R. M., J. B., M. D., I. M. i W. L. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji z dnia 29.09.2000r., gdyż zdaniem skarżących „dopuszczalne było złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jeszcze przed ogłoszeniem o dokonanych oględzinach i wniosek taki nie mógł być uznany za bezprzedmiotowy, bowiem faktyczne objęcie w posiadanie gruntu przez gminę mogło nastąpić wcześniej i następowało w drodze protokólarnej, a rozporządzenie tworzyło fikcje, iż z dniem dokonania ogłoszenia grunt uważany był formalnie za objęty w posiadanie przez gminę”.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ uznał, że nie są one trafne.
Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul.N. […], ozn.nr hip. […] stanowiącą własność W. S. została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.279)
Gmina m.st.Warszawy objęłą w posiadanie w/w nieruchomość w dniu 2.05.1947r. Przepis art. 7 dekretu stanowi, iż dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Termin ten upłynął z dniem 2.11.1947r.
Osoby, o których mowa w art.7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945r. nie złożyły takiego wniosku w ustawowym terminie.
Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu jest terminem prawa materialnego uznawanym za termin zawity. Dlatego też nie złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art.7 dekretu z dnia 26 października 1945r. powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia).
Dotychczasowy właściciel takiego wniosku nie złożył w ustawowym terminie, gdyż jego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wpłynął do Zarządu Miejskiego w m.st.Warszawie w dniu 8.11.1947r., a więc po terminie wyznaczonym do jego złożenia, natomiast wcześniej zgłoszony wniosek w dniu 21.04.1947r. nie mógł zostać uznany za skutecznie złożony wniosek.
Złożenie wymaganego wniosku przed dniem objęcia w posiadanie gruntu przez gminę było obojętne z punktu widzenia prawa. Przede wszystkim dlatego, że omawiane prawo podmiotowe w ogóle jeszcze nie powstało. Trudno więc w takiej sytuacji mówić o jego realizowaniu. Faktem jest, że termin zgłoszenia wniosku o przyznanie „prawa własności czasowej” lub „prawa zabudowy za opłatą symboliczną” rozpoczynał swój bieg dopiero z dniem objęcia w posiadanie gruntu przez gminę tj. od dnia 2.05. 1947r.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 7.04.1947r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st.Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz.112) grunty uważało się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie (§ 3). Teren przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie gminy m.st.Warszawy 2.05.1947r., a wniosek o przyznanie prawa własności nie wpłynął do Zarządu Miejskiego m.st.Warszawy do dnia 2.11.1947r.
Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R. M., J. B., M. D., I. B. i W. L. Zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w części dotyczącej uzasadnienia polegające na naruszeniu przepisów art.4 i 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.279) oraz rozporządzenia Minstra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz.112) wnieśli o:
- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 17 listopada 2000r. w części dotyczącej uzasadnienia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa UMiRM z dnia 26 września 2000r. w części dotyczącej uzasadnienia
- zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono m.in. stan faktyczny sprawy. Zaprezentowano również pogląd o możliwości zaskarżenia do sądu jedynie uzasadnienia decyzji. Ponadto zdaniem skarżących błędne jest stanowisko organu, że złożony jeszcze przed ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st.Warszawy o przejęciu nieruchomości, ale w trakcie oględzin nieruchomości, wniosek o ustanowienie własności czasowej jest bezskuteczny prawnie. W ocenie skarżących wniosek taki złożony w trakcie postępowania administracyjnego mającego na celu przejęcie nieruchomości jest w pełni skuteczny. Obowiązujące w tym czasie rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st.Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz.112) nie mogło bowiem uniemożliwiać stronom składanie wcześniejszych wniosków i to w trakcie trwającego postępowania o przejęcie nieruchomości. Gdyby nawet przyjąć, że wniosek ten był przedwczesny, to zaktualizował się on w momencie dokonania ogłoszenia o objęciu nieruchomości w posiadanie.
Jednocześnie zaprezentowali pogląd, że odmowa przyznania własności czasowej ze względu na niezachowanie terminu do złożenia wniosku o jej przyznanie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i organ przy takim swoim uzasadnieniu nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia.
W trakcie postępowania sądowego skarżący podważyli również datę faktycznej publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st.Warszawy Nr 7 z 2 maja 1947r. Ponieważ w Dzienniku tym znajduje się ogłoszenie o dokonywanych w dniu 5 maja 1947r. oględzinach nieruchomości, to objęcie nieruchomości nie mogło zostać ogłoszone w dniu 2 maja 1947r. Przy czym skarżący nie zakwestionowali samej daty wydrukowanej na Dzienniku, ale zaprezentowali pogląd, że faktycznie musiała to być data późniejsza.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż sąd podziela pogląd zaprezentowany w skardze, iż istnieje możliwość zaskarżenia do sądu samego uzasadnienia decyzji. Faktycznie oznacza to zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie skarżący zgadzają się z samym rozstrzygnięciem sprawy, natomiast uważają, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej powinno nastąpić z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu.
Zdaniem Sądu zaprezentowana w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy jest prawidłowa.
Natomiast, co słusznie podniesiono w skardze, przy takiej ocenie tego stanu organ nie miał podstaw do uznania, że przedmiotowe orzeczenie administracyjne rażąco narusza prawo. Uzasadnienie bowiem przesłankami merytorycznymi, a nie formalnymi- odmowy przyznania własności czasowej jest naruszeniem prawa, ale nie ma charakteru rażącego. Należy bowiem zauważyć, iż w tym okresie rozpoznawano wnioski o przyznanie własności czasowej i wydawano orzeczenia odmowne, nawet gdy były złożone po terminie. Zarówno organy administracji, jak i sądy powiatowe prowadzące księgi wieczyste, tak interpretowany przepis art.8 dekretu z dnia 26 października 1945r. Uznawały bowiem, że do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej o przejściu własności budynków na rzecz gminy, czy później Skarbu Państwa, w każdym przypadku wymagana jest stosowna decyzja o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej. Dopiero w uchwale z dnia 30 listopada 1972r. sygn.aklt III CZP 77/72 Sąd Najwyższy wypowiedział pogląd, iż niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu powoduje z upływem tego terminu przejście na własność Skarbu Państwa budynku mieszczącego się na tym gruncie, bez potrzeby wydawania deklaratywnej decyzji w tym zakresie.
W takiej więc sytuacji organ nadzoru nie powinien uznawać zaistniałego uchybienia jako rażąco naruszającego prawo. Stosownie do art.51 ustawy o NSA Sąd nie jest związany granicami skargi, ale nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Ponieważ dokonana przez organ nadzoru nieprawidłowa ocena nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, to Sąd nie mógł w tym przypadku orzekać na niekorzyść skarżącego.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze a dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że nie są one trafne.
W zasadzie stan faktyczny sprawy jest bezsporny między stronami. W sprawie zostały złożone dwa wnioski o przyznanie własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Co do wniosku z dnia 8 listopada 1947r., to generalnie nie jest kwestionowany fakt, że został złożony po upływie ustawowego terminu. Zgodnie z art.7 ust.1 dekretu wniosek taki winien być złożony w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Stosownie zaś do § 8 ust.1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st.Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz.112) grunt uważa się za objęty przez gminę w posiadanie w rozumieniu art.7 ust.1 dekretu z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokóle oględzin. Takie ogłoszenie w niniejszej sprawie zostało dokonane w Dzienniku Urzędowym …datowanym na dzień 2 maja 1947r. Tak więc sześciomiesięczny ustawowy termin do złożenia wnosku wpłynął w dniu 2 listopada 1947r. Podnoszone w toku postępowania sądowego okoliczności mogące świadczyć o faktycznie późniejszym terminie publikacji organu urzędowego Zarządu Miejskiego, nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia daty początkowej ustawowego terminu. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prezentowane jest jednolite stanowisko, że skutek prawny polegający na objęciu danego gruntu w posiadanie przez gminę w rozumieniu art.7 ust.1 dekretu, następował z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (por.m.in. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000r. sygn.akt OPS 32/99 opubl.ONSA 2000 z.4, poz.142 i wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001r. sygn. akt OSA 3/01 opubl.ONSA 2001 z.4, poz.144). Numer 7 Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st.Warszawy, w którym ogłoszono objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu - nosi jako datę wydania dzień 2 maja 1947r. A więc ten dzień wywołuje skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wnisku o przywrócenie własności czasowej.
Odnośnie zaś wniosku o przyznanie tego prawa złożonego w terminie dokonywania oględzin nieruchomości, to bezsporne jest, iż został on złożony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. Tak więc jak to trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mógł wywołać skutków prawnych, bowiem przedmiotowe prawo jeszcze nie powstało i w związku z tym nie można mówić o jego realizowaniu.Jednakże w niniejszej sprawie należy uznać, że zgłoszony w trakcie oględzin wniosek, nie może być traktowany jako wniosek, o którym mowa w art.7 dekretu. Aby wniosek mógł skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne to musiał stosownie do przepisów ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz.341 z późn.zm.), spełnić określone warunki formalne. Art.15 ust.1 ww rozporządzenia przewidział możliwość zgłoszenie wniosku ustnie do protokółu. Organ sporządzał wtedy stosowny protokół, z którego zgodnie z art.16 i 20 ust.1 rozporządzenia, powinno wynikać kto, do jakiego organu, z jakim żądaniem się zwraca, a nadto adres strony. Taki protokół ze zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej nie został sporządzony w niniejszej sprawie. Jedynie w protokóle z przeprowadzonych oględzin nieruchomości w punkcie dot.zastrzezeń do protokółu (do protokółu z oględzin) zapisano, że uczestniczący w tych oględzinach pełnomocnik właściciela wnosi o przyznanie własności czasowej. Należy przy tym dodać, że przepis art.20 ust.1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym obligował organ do zamieszczenia w protokóle zarzutów i uwag zgłoszonych w trakcie danej czynności. Taką czynnością były przeprowadzone oględziny. Protokół dokumentował więc tę czynność, a nie czynność ustnego zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej.
Reasumując należy uznać, iż kwestionowane uzasadnienie decyzji i dokonana w nim ocena dotycząca braku skutecznie zgłoszonego wniosku o przyznanie własności czasowej jest prawidłowa.
Z tego też względu Sąd biorąc pod uwagę art.51 ustawy o NSA na zasadzie art.27 ust.1 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji wyroku.