Uzasadnienie
I SA 2765/02
Minister Kultury decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa [...] w W. z dnia [...] października 1999 r., nr [...] nakazującą D i T. S. przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez usunięcie okładziny kamiennej z elewacji frontowej budynku przy ul. [...] w R. i wykonanie w jej miejsce tynków cementowo – wapiennych – działając na podstawie art. 4 pkt 1, art. 5 pkt 1, art. 7 a ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zmianami).
W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury przedstawił następujący stan sprawy:
budynek przy ul. [...] w R. podlega ochronie prawnej na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] lutego 1992 r., l.dz. [...] wpisującej go pod numerem [...] do rejestru zabytków. Fakt ten nakłada na właściciela lub użytkownika zabytku obowiązek uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wszelkich prac remontowo – konserwatorskich przy zabytku, stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
Rozpoczynając prace przy zabytku inwestorzy takiego zezwolenia nie posiadali. Stan samowoli potwierdza protokół oględzin dokonanych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 15.09.1999 r. przez pracowników Służby Ochrony Zabytków w R. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji jest w pełni uzasadnione.
Dokonane prace przy elewacji frontowej kamiennicy usytuowanej przy głównej ulicy miasta nie mogą być zaakceptowane również ze względów merytorycznych, ponieważ stoją w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków określonymi w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie zabytków. W myśl tego przepisu ochrona zabytków polega między innymi na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Oznacza to, że za działanie niedopuszczalne z punktu widzenia doktryny konserwatorskiej należy uznać radykalną zmianę kompozycji najbardziej reprezentatywnej części zabytkowego budynku, jakimi jest elewacja frontowa.
I
SA 2765/02
Zbudowana w latach dwudziestych [...] wieku kamienica przy ul. [...] reprezentuje styl klasycystyczny. Pierwotna elewacja była otynkowana tynkiem wapienno – cementowym, [...] na obydwu kondygnacjach, z osiowo usytuowaną sienią przejazdową zamkniętą łukiem koszowym, po obu stronach której znajdowały się po dwa okna rozdzielone wejściem. Fasada w partii przyziemia była przekształcona od lat 70. naszego wieku, jednak prace wykonane w czasie ostatniego remontu całkowicie zmieniły jej wygląd. Przede wszystkim wprowadzono nowy podział przyziemia, który wyznaczają już nie okna, lecz duże, niesymetrycznie rozmieszczone witryny sklepowe. Zachowano wprawdzie centralne wejście, lecz przekształcono jego zamknięcie z koszowego na półkoliste, co całkowicie zmieniło charakter elewacji. Za działanie szczególnie szkodliwe jednakże należy uznać wyłożenie płytami granitowymi przyziemia tej elewacji. Wprowadzenie tego całkowicie obcego historycznemu budownictwu elementu, w miejsce tynku cementowo – wapiennego spowodowało, że obiekt utracił cechy zabytkowe. Efekt ten potęguje zamontowanie markiz na całej długości fasady, ponieważ element ten zakłóca jej artykulację. W tej sytuacji nakaz usunięcia okładziny jest całkowicie uzasadniony.
Szkodliwość wykonanych prac dla zachowania zabytkowej substytancji zabytku została również podkreślona w opinii z dnia 10.04.2002 r. Wykonanej przez rzeczoznawców Ministra Kultury.
W odwołaniu wskazano, że usunięcie płyt granitowych może spowodować uszkodzenie muru zabytku. Argument ten jednakże nie znalazł potwierdzenia w opinii z dnia 26.01.2001 r. specjalisty kotwienia elewacji kamiennych mgr inż.. R. T., który wskazuje, że usunięcie kotew może nastąpić nie przez ich wyrwanie a przez odcięcie.
Proponowane przez D. i T. małżonków S. rozwiązania alternatywne nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ właściwym materiałem do zastosowania przy elewacji budynków zabytkowych jest materiał powszechnie stosowany w historycznym budownictwie, czyli tynk cementowo – wapienny.
Na decyzję Ministra Kultury złożyli skargę D. i T. małżonkowie S. i wnieśli o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
I SA 2765/02
W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca.
Jest w sprawie bezsporne, co podkreślone zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ze w przedmiotowym budynku przebudowana została fasada w parti przyziemnej, a nadto pierwotne otynkowanie tynkiem wapienno - cementowym zostało przez skarżących zastąpione okładziną kamienną oraz na całej długości fasady zamontowane zostały markizy.
Zaskarżoną decyzją nakazuje się skarżącym usunięcie tej okładziny i zastąpienie jej pierwotnym tynkiem wapienno - cementowym, chociaż z pośród wymienionych trzech zmian: 1/ przebudowy fasady, 2/ zastąpienie tynku płytami kamiennymi i 3/ założeniem markizy, organy razi tylko zmiana polegająca na zastąpieniu tynku płytami kamiennymi i w tym tkwi naruszenie zasad ochrony zabytków wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy z 15.02.1962 r.
Najważniejszą z tych trzech zmian jest przebudowa dotychczasowej fasady na inną, która organom nie przeszkadza, a przeszkadza tylko zmiana najbardziej nieznaczna polegająca na zastąpieniu tynku płytami kamiennymi.
Z krzywdą dla skarżących organy administracyjne zupełnie pominęły fakt, że ta przebudowa dokonana była za wiedzą i zezwoleniem miejscowych władz architektonicznych.
Organy nie odniosły się do zarzutu skarżących, że nie jest konieczne zrywanie okładziny kamiennej, a wystarczy jej zmatowienie lub zamalowanie farbą. Wystarczy przecież nawet położenie na tych płytach tej pierwotnej struktury w postaci otynkowania wapienno – cementowego. Przecież nie koniecznie trzeba te płyty zerwać, co spowoduje ich zniszczenie i znaczną stratę, a wystarczy je otynkować tym tynkiem cementowym, który był poprzednio na ścianie tego budynku. Przecież w takim wypadku tych płyt w ogóle nie będzie widać.
W przedmiotowym budynku z pierwotnej zabytkowej substancji praktycznie pozostała tylko ściana tylna. Reszta jest nowa i inna niż poprzednio. W takim wypadku trudno mówić o nakazanych czynnościach, jako zmierzających do konserwacji budynku zabytkowego, bo ten zabytkowy budynek – właśnie na skutek tej przebudowy przestał istnieć. Istnieje właściwie nowy budynek i wszelkie czynności mające na celu doprowadzenie jego wyglądu do wyglądu pierwotnego nie są czynnościami konserwatorskimi, lecz zmierzającymi do rekonstrukcji budynku.
I SA 2765/02
Organy dowolnie ustaliły, że płyta kamienna założona została samowolnie, gdyż powołując się na dokument, załączony do skargi, z którego wynika, że przebudowy tej i obłożenia płytami dokonali na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...].11.1990 r., z której wyraźnie wynika, że decyzja zatwierdza zarówno plan realizacyjny jak i pozwolenie na budowę po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniem przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projektu technicznego.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są powołane w decyzji przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Ochronie prawnej przewidzianej przepisami tej ustawy podlegają dobra kultury miedzy innymi te, które są wpisane do rejestru zabytków (art. 4 pkt 1). Pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki, architektury, niezależnie od stanu ich zachowania (art. 5 pkt 1 tej ustawy). Przepis art. 5 powołanej ustawy bardzo szeroko ujmuje pod względem rzeczowym obiekty, które mogą podlegać ochronie przez wpisanie do rejestru zabytków i poddanie ich szczególnym rygorom określonym w powołanej ustawie.
I SA 2765/02
Wszelkie prace i roboty przy zabytkach wolno prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 21 ust. 1 powołanej ustawy).
W niniejszej sprawie ustalone został, że ochronie zabytkowej podlega budynek przy ulicy [...] w R. w granicach posesji na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1992 r. wpisany pod numerem rejestru [...], stanowiący własność D. i T. małżonków S. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczął z urzędu Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] w W. i ustalił na podstawie opinii rzeczoznawcy Ministra Kultury i Sztuki architekta M. S. i protokołu lustracji z dnia 15 września 1999 r., że przeprowadzono remont budynku bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i dokonano poważny błąd konserwatorski przez wyłożenie elewacji budynku okładziną kamienną, co naruszyło historyczną zasadę kształtowania elewacji.
Po wniesieniu odwołania przez D i T. małżonków S. organ drugiej instancji przeprowadził ponowne postępowanie w sprawie, w tym dwukrotne oględziny budynku w dniu 17 maja 2000 r. i 22 lutego 2002 r. z udziałem właściciela T. S. oraz zasięgnął kolejnej opinii Zespołu Ekspertów d/s Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego Ośrodka Dokumentacji Zabytków w W. na temat wniosku o uchylenie decyzji o nakazie usunięcia okładziny kamiennej (opinia z dnia 10 kwietnia 2002 r.) oraz opinii na temat usunięcia okładziny kamiennej (opinia z dnia 21 stycznia 2001 r.).
Z opinii tych jednoznacznie wynika, że usunięcie okładziny kamiennej jest możliwe i wykonalne, oraz że prace remontowo-budowlane przeprowadzone w 1998 r. nie były ani rekonstrukcją układu pierwotnego ani też rozwiązaniem prawidłowym z punktu widzenia konserwatorskiego. Był to wynik samowolnego działania inwestora - właścicieli budynku, który bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dokonał remontu fasady frontowej budynku w oparciu o projekt autorstwa architekta J. [...] z 1997 r. Projekt ten nie był przedłożony do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków.
Po dokonanym remoncie powstała fasada wyraźnie zakłócająca charakter [...] wiecznej pierzei ulicy [...], stanowiąca element całkowicie obcy,
I SA 2765/02 ahistoryczny. Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie dóbr kultury bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian.
Natomiast art. 28 tej ustawy stanowi, że właściwy wojewódzki konserwator zabytków może nakazać przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu na koszt osoby, która naruszyła przepis art. 27 ustawy. Uregulowanie zawarte w art. 28 powołanej ustawy wskazuje, że organ ochrony konserwatorskiej samodzielnie, według swoich kryteriów, rozstrzyga jakie będzie stosował przewidziane w tym przepisie sankcje. Dokonując tej oceny organ ochrony konserwatorskiej uznał, że zachodzi potrzeba pozostawienia nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego.
W tej sytuacji zarzuty skargi, aby pozostawić obiekt "upiększony" elewacją kamienną nie mogą się ostać, gdyż świadczą o niezrozumieniu funkcji ochrony zabytków.
Podniesiony w skardze zarzut, że właściciel budynku dokonywał remontu elewacji po uzyskaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest trafny, gdyż przedłożona do akt decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. dotyczy adaptacji istniejącego lokalu sklepowego, a nie elewacji frontowej budynku i pochodzi ze znacznie wcześniejszego okresu.
Uznać zatem należy, że decyzje organów ochrony Konserwatorskiej nakładające na inwestora – właścicieli budynku obowiązek usunięcia ze ściany zewnętrznej zabytkowego budynku okładziny kamiennej, wykonanej bez zgody organu, wymaganej art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie dóbr kultury jest zgodne z przepisem art. 28 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
W tej sytuacji skarga nie może być uwzględniona i sąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.