Uzasadnienie
I SA 2812/03
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [....], odmawiającą K. P. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r.
W uzasadnieniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyjaśnił co następuje.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. zmienioną w trybie art. 132 § 2 kpa decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia1995 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.
Przedmiotowa działka oznaczona geodezyjnie [...] łącznie z działką o n-rze [...] stanowiły nieruchomość o powierzchni [...], objętą prawem własności K. P. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1975 r. działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] m², na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa.
Pismem z dnia 23 lipca 1991 r. K. P. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w P. o zwrot działki nr [...] bądź przynajmniej jednej z działek lub o przydzielenie działki zastępczej.
Pismem z dnia 3 stycznia 1994 r. K. P. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o "zwrócenie działki zbędnej o powierzchni [...] m² położonej w K. I SA 2812/03
Decyzją z dnia [...] marca 1994 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w P., orzeczono o zwrocie działki nr [...].
Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2002 r. K. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] gdyż została wydana pomimo niezakończonego postępowania administracyjnego o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem decyzja o zwrot nieruchomości została wydana stosownie do zawężonego wniosku z dnia 3 stycznia 1994 r. wobec czego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1994 r. zakończyła postępowanie administracyjne.
K. P. nie godząc się z rozstrzygnięciem, wniosła w ustawowym terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargę, domagając się uchylenia obu decyzji organu centralnego.
Zaskarżonym decyzjom zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego, art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 251 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst:: Dz.U. z dnia 25 maja 2000 r. Nr 46 poz. 543), które to naruszenie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy.
- naruszenie przepisów prawa procesowego - postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 10 § 1 kpa, art. 12 § 1 kpa, art. 35 § 1 i § 3 kpa, art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 kpa, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy.
Pomimo bowiem zgłoszonego wniosku o zwrot całej nieruchomości otrzymała tylko jej fragment. Nieruchomość położona w K. przy ul. [...] nigdy nie była i nadal nie jest wykorzystywana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona. Natomiast ulegała i nadal ulega (aktualnie jej część zabudowana stanowiąca dz. ew. nr [...] ciągłej dewastacji.
Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe wywiodła, iż stoi ono na stanowisku, że: "W przypadku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzedni właściciel nabywa prawo do przywrócenia na jego rzecz utraconej własności nieruchomości. Podmioty nabywające z mocy prawa użytkowanie wieczyste na podstawie art. 2 ust l ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) nie uzyskują tego prawa wobec nieruchomości, która była wywłaszczona i która podlega zwrotowi" (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Kr
I SA 2812/03 1983/93 – "Prokuratura i Prawo" Nr 5 z 1995 r.). Obecnie w uchwale 7 sędziów SN sygn. akt III ZP 14/99 z dnia 27 stycznia 2000 r. wskazano, że "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust l i ust 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.), jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości". Także w uzasadnieniu do powyższej uchwały wskazano m.in., że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem lub w toku postępowania uwłaszczeniowego powinno skutkować zawieszeniem postępowania uwłaszczeniowego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości.
Jest niesporne, że pierwotny wniosek o zwrot całej przedmiotowej nieruchomości [...] złożono w toku postępowania uwłaszczeniowego.
Zgodnie z uzasadnieniem do wyroku NSA z dnia 20 września 2002 r. - sygn. akt I SA 1936/00 – "Niezachowanie tego wymogu i wydanie decyzji uwłaszczającej przedsiębiorstwo państwowe prowadzi do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo procesowe - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także przepisy prawa materialnego - art. 2 ust. l ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) przez to, iż uwłaszczenie w takiej sytuacji prowadzi do naruszenia praw osób trzecich, którą to ochronę ustawodawca zawarł w omawianym przepisie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z. dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie
I SA 2812/03 nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), a zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd uznał, iż przy ich podejmowaniu doszło do naruszenia prawa.
Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa.
W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie uwłaszczenia państwowej osoby prawnej przy zarzucie naruszenia praw osób trzecich (art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - (Dz. U. Nr 79 poz. 464 z 1991 r. ze zmianami) organ nadzorczy winien zbadać stawiane zarzuty i skontrolować, czy kwestionowana decyzja narusza przepisy prawa.
Tymczasem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po wydaniu decyzji w dniu [...] kwietnia 2003 r. i otrzymaniu odwołania K. P., a więc znając stawiane tej decyzji zarzuty – utrzymał ją w mocy.
K. P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego powtórzyła je, a więc Sąd rozpatrując sprawę badał wszystkie te okoliczności, które powinien wcześniej przeanalizować Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
W sprawie istnieją dwie zasadnicze kwestie. Pierwsza z nich to zasadność dokonanej wcześniej interpretacji wniosków K. P., co w
I SA 2812/03 konsekwencji rozstrzyga czy równoległe z postępowaniem uwłaszczeniowym toczyło się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Druga, którą organ centralny jako organ nadzorczy winien zbadać z urzędu – czy Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało w zarządzie obie działki gruntu K. P. Charakter deklaratoryjny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nakazuje badać stan na datę 5 grudnia 1990 r., a więc zachodzi konieczność ustalenia czy istotnie Przedsiębiorstwo [...] zarządzało nieruchomością z właściwą podstawą prawną.
Co do pierwszej kwestii – Sąd nie podzielił poglądu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast co do treści oświadczeń K. P.. Pierwszy z nich z dnia 23 lipca 1991 r. żądający zwrotu obu działek, jednej działki lub przyznania działki zamiennej jest jednoznaczny. Późniejsze, z dnia 22 października 1991 r. i z dnia 3 stycznia 1994 r. nie zawierały oświadczenia o rezygnacji z wcześniejszych żądań, wręcz przeciwnie – w skardze na przewlekłość postępowania z dnia 19 sierpnia 1992 r. wskazała całą nieruchomość przy ul. [...].
Podstawą wniosku były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz.
- przewidujące zwrot nieruchomości lub jej części jeżeli stała się zbędna na cel w decyzji o wywłaszczeniu wskazany. Powinno to skutkować wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji rozstrzygającej o całości żądań.
Wydając decyzję w dniu [...] marca 1994 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w P. ograniczył ją do jednej działki pozostawiając wniosek w pozostałym zakresie nierozpoznanym. Jednocześnie w uzasadnieniu potwierdził, że nieruchomość nie została wykorzystana przez F. zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji Urzędu Miasta W. – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] o przekazaniu terenu w użytkowanie.
W ten sposób – należy przyznać skarżącej, że decyzja, której zarzuca rażące naruszenie prawa, została wydana przed rozpoznaniem jej wniosku co do zwrotu nieruchomości.
Sytuacja taka w świetle orzecznictwa sądowego jest niedopuszczalna.
I SA 2812/03
Następną kwestią wymagającą zbadania są uprawnienia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] do gruntu.
Umowa zawarta w dniu [...] maja 1985 r. pomiędzy F., a omawianym przedsiębiorstwem oraz protokół przekazania nieruchomości z dnia 20 maja 1985 r. nie mogły być wystarczającymi dokumentami dla przyjęcia, że grunt oddany w użytkowanie F. stał się gruntem w użytkowaniu uzdrowiska.
Tu należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1857/97 – Lex nr 44636, który może być zastosowany w tej sprawie bowiem powstał na tożsamym stanie prawnym.
"W dacie wydania decyzji, której stwierdzenie nieważności domaga się skarżący, obowiązywała ustawa z 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jednolity tekst Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159). W świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy państwowe jednostki i organizacje społeczne winny legitymować się decyzją właściwego organu administracji państwowej o oddaniu im gruntu państwowego w użytkowanie, bądź w odniesieniu do jednostek państwowych przekazujących sobie grunt bez zmiany sposobu jego użytkowania, decyzją jednostki nadrzędnej nad jednostką przekazującą, wydaną po zasięgnięciu opinii właściwego organu administracji państwowej (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach - jednolity tekst Dz.U. z 1969 r Nr 3 poz. 19)".
Dla oceny więc przesłanek uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego na gruncie przy ul. [...], należało rozstrzygnąć podstawę prawną zarządu przedmiotowym gruntem.
W ocenie Sądu, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, przy ponownym rozstrzyganiu, winien z urzędu, zbadać wskazane przez Sąd okoliczności, powodujące w obecnym etapie postępowania, brak możliwości podjęcia oceny merytorycznej.
Natomiast w odniesieniu do zarzutów skarg należy stwierdzić, że Sąd nie podzielił poglądu jakoby zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawy tej w dacie podejmowania decyzji, w dniu [...] kwietnia 1995 r. jeszcze nie było. Obowiązywała cytowana wcześniej, ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
I SA 2812/03
Z przytoczonych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżoną decyzję, a stosownie do art. 152 tej ustawy stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.
O kosztach orzeczono na postawie art. 200 cytowanej ustawy.