Uzasadnienie
I SA 2827/03
Prezydent Miasta W. decyzją Nr [...] z dnia[...] września 2003 r. odmówił S. T., M. R., A. T. i A. T., spadkobiercom poprzednich właścicieli, ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" nr rej. hip. [...] i zwrotu budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu decyzji podał następujący, ustalony, stan faktyczny.
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., to jest z dniem wejścia w życie tego dekretu, nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 cyt. dekretu przeszły na własność gminy Miasta W., a od 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa.
Z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa przedmiotowy grunt stał się własnością Dzielnicy-Gminy [...], stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48 poz. 195 z późn. zm.) własnością Gminy [...], a zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41 poz. 361 z późn. zm.) stał się własnością Miasta W. Przedmiotowa nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" nr rej hip [...] o pow. [...]. Z zaświadczenia nr [...] wydanego w dniu [...] maja 1988 r. przez Państwowe Biuro Notarialne w W. wynika, iż właścicielami nieruchomości byli L. i S., małżonkowie T., na mocy aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1925 r.
Objęcie gruntu położonego w W. przy ul. [...] w posiadanie przez gminę Miasta W. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6 poz. 43), w dniu [...] sierpnia 1948 r. to jest z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta W. Zatem termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu upływał w dniu [...] lutego 1949 r. Małżonkowie T. nie złożyli w tym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, natomiast w dniu [...] lipca 1949 r. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1953 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta W. odmówiło małżonkom T. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności, a orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1953 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta W. do przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr rej. hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.
Protokolarne przejęcie nieruchomości w administrację państwową miało miejsce w dniu [...] czerwca 1953 r.
Postanowieniem Sądu Powiatowego dla W. [...] z dnia [...] grudnia 1955 r., nr Dz. Kw Nr [...] stwierdzono przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa.
Pismem z dnia [...] września 1958 r. S. i L., małżonkowie T., wystąpili o zwrot budynku położonego przy ul. [...]. Pismo to zostało złożone w okresie, w którym nie istniały żadne przepisy prawne regulujące kwestię zwrotu nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa w trybie cytowanego dekretu, a zatem pismo to nie mogło wszcząć żądnego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
W dniu [...] czerwca 1988 r. został złożony przez I. T. – następczynię prawną dawnych właścicieli wniosek o wyłączenie mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] spod szczególnego trybu najmu i jego sprzedaż. W tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zmianami).
Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. Nr [...] orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu. I. T. wpłaciła całą kwotę za lokal i grunt wynikającą z powyższej decyzji – nie mniej – jak wynika z akt sprawy, akt notarialny nie został zawarty, a zatem I. T. nie nabyła skutecznie własności tego lokalu. Wniosku o zwrot całej nieruchomości, w trybie art. 82 ust. 2 cytowanej ustawy, nie złożyła.
Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 poz. 543). Art. 214 nowej ustawy w całości powtórzył uregulowania art. 82 ust. 2 poprzedniej ustawy, utrzymując termin zawity do złożenia stosownego wniosku, do dnia 31 grudnia 1988 r. A zatem wszystkie wnioski o zwrot, składane w latach 1991 – 2002 przez spadkobierców dawnych właścicieli nie mogą być w chwili obecnej uznane za skutecznie złożone, zgodnie z art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Krąg spadkobierców został ustalony na podstawie stosownych postanowień sądowych o nabyciu spadku.
Spadkobiercy nie godząc się z treścią opisanego orzeczenia administracyjnego, złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądając jego uchylenia. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego podkreślając, iż wniosek spadkodawców złożony w dniu [...] września 1958 r. nie będąc rozpoznany wcześniej, winien być rozpoznany obecnie.
Wyjaśnili też, że mieszkanie o którego sprzedaż występowała I. T. – na podstawie stosownego aktu notarialnego, od 1990 r. jest własnością jej następców prawnych. Zakwestionowali postępowanie organu, który koncentrował się na ustaleniu czy budynek przy ul. [...] spełnia wymogi przepisu art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami to znaczy czy posiada 20 izb czy więcej pod kątem aktualnego stanu faktycznego, a nie istniejącego poprzednio.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Przepisy dekretu, a w szczególności art. 7 ust. 2 miały na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom gruntów prawa korzystania z gruntów nieruchomości [...] na zasadach własności czasowej – obecnie użytkowania wieczystego – i nakładały na Gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowani przestrzennego). Wniosek o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości przy ul. [...] nie został złożony w trybie przepisów dekretu lecz znacznie później, bo dopiero [...] września 1958 r., a więc przed wejściem w życie zarówno uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r., w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie wieczyste jak też ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek z dnia [...] września 1958 r., złożony przez L. i S. T., nie spełniał przesłanek formalnych, ponieważ w dacie jego złożenia nie funkcjonował w obrocie prawnym (poza dekretem z 26 października 1945 r.) żaden akt prawny, który przewidywał możliwość wystąpienia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości. O przedterminowym wystąpieniu z wnioskiem można mówić wtedy, gdy w dacie jego złożenia obowiązuje akt prawny przewidujący taką możliwość. Nie może być uznany za przedterminowy wniosek złożony na 7 lub 27 lat przed wejściem w życie aktu prawnego przewidującego taką możliwość. Wniosek byłych właścicieli nieruchomości został złożony w czasie, gdy nie służyło im uprawnienie zgłoszenia żądania przyznania prawa do gruntu i zwrotu budynku, wobec czego argumentacja odwołania nie jest trafna.
Spadkobiercy S. i L. T. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono argumenty, jak we wcześniejszym odwołaniu, zarzut o nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 1958 r., co skutkować winno uchyleniem decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art. 97 § 1 przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wobec zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, którego siedziba znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - ten Sąd zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest właściwy dla niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 tej ustawy kontroluje działalność administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, orzekając w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty prawa miejscowego, organów jednostek samorządu terytorialnego i terenów administracji rządowej, akty nadzoru, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związku lub inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa jak te z bezczynności organów w wymienionych w ustawie przypadkach.
Przepis art. 134 cytowanej ustawy stanowi, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną podstawą zaskarżenia, jak też, że może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Przepis ten ma w pełni zastosowanie w sprawie niniejszej.
Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przedmiotem jego musi być sprawa indywidualna, rozpatrywana w formie decyzji. Za datę wszczęcia takiego postępowania przepisy nakazują przyjmować dzień doręczenia żądania organowi państwowemu (art. 61 § 3 kpa). Z kolei wszczęcie postępowania rodzi obowiązek ze strony organu do podjęcia określonych czynności, które mają doprowadzić do wydania kończącej postępowanie decyzji.
Należy więc stwierdzić, że skoro wniesiony przez poprzedników prawnych skarżących, w dniu [...] września 1958 r. wniosek o zwrot budynku, nie doprowadził do wydania przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. Nr 64, poz. 543) ostatecznej decyzji, sprawa winna być rozpoznana stosownie do przepisu art. 233 powołanej ustawy w oparciu o tę ustawę.
Przepis art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzednim właścicielom, których prawa o odszkodowanie za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279 i z 1985 r. Nr 22 poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Przepis ustępu 2 tego artykułu przewiduje, że zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych.
Przepis ten zakreśla jedynie datę końcową dla złożenia wniosku. Z tego powodu nie można twierdzić, iż wniesienie wniosku przez byłego właściciela nieruchomości [...] – w trybie wspomnianego przepisu – przed datą wejścia w życie cytowanej ustawy, stanowi uchybienie przytoczonemu terminowi.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98-ONSA 1999/1/14 wyraził pogląd, że w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wszczętej na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu [...], organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy.
Uchwała, ta stosownie do przepisu art. 100 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) nie wiąże Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – jednakże skład rozstrzygający niniejszą sprawę, w pełni podziela wyrażoną w niej ocenę prawną. Skoro przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zakreśliły daty początkowej złożenia wniosku przez poprzedniego właściciela, a jedynie końcową, wniosek taki należy rozpoznać w każdym przypadku, o ile wpłynął przed datą końcową na podstawie obowiązujących w dacie wydania decyzji, przepisów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa wydanym orzeczeniem utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpatrując ponownie sprawę organ winien potraktować wniosek poprzedników prawnych skarżących, z dnia [...] września 1958 r. jako złożony w zakreślonym ustawą terminie i ocenić go w kontekście przesłanek, o których mowa w przepisie art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z podanych względów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.
Na zasadzie art. 152 tejże ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a o kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.