Wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2005 r., I SA 2927/03

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005 r.

Sprawa

sprawy ze skarg [....] Spółdzielni [....] w A. i Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji [....] w S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [....] w przedmiocie wznowienia postępowania komunalizacyjnego oddala skargi.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Krystyna Kleiber (spr.) Asesor WSA Jerzy Siegień
Iwona Kosińska protokolant

Uzasadnienie

I SA 2927/03

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [....] po rozpatrzeniu odwołania Powszechnej Spółdzielni [....] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia [...] maja 2001 r. nr [....].

Decyzją tą Wojewoda [....] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [....] z dnia [....] stycznia 2001 r. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę A. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów[....], objętej księgą wieczystą nr KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przedkładając akta postępowania wyjaśniła co następuje.

Ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r., Wojewoda [....] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską A. własność opisanej nieruchomości. Na wniosek Powszechnej Spółdzielni [....] w A., w dniu 17 kwietnia 2001 r. – Wojewoda [....] wznowił postępowanie, a następnie w dniu [....] maja 2001 r. wydał, kwestionowaną, o odmowie uchylenia decyzji komunalizacyjnej z dnia [....] maja 2001 r. Powszechna Spółdzielnia [...] odwołując się, wskazała, że na przedmiotowej działce gruntu w 1997 roku, za zezwoleniem na budowę, wniosła dwa budynki, oraz Naczelnik Miasta A. decyzją z dnia [....] lipca 1980 r. ustalił opłatę miesięczną z tytułu użytkowania terenu państwowego. Okoliczności te wskazują, że posiadała grunt w zarządzie. Odnosząc się do tych argumentów Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że komunalizacja działki odbyła się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 92 poz. 191), a więc badany był stan prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r.

Dla skutecznego skomunalizowania mienia w tym trybie, wymagane jest łączne spełnienie trzech przesłanek. Mienie winno było stanowić własność Skarbu Państwa i należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy.

Ówczesny stan własnościowy spornej działki nr [....] uregulowanej w księdze wieczystej nr [....], określony w decyzji Wojewody jako mienie ogólnonarodowe (państwowe), nie jest kwestionowany.

Zgodnie z art. 34 kc w brzmieniu wówczas obowiązującym, oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. W tamtym stanie prawnym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały zarząd gruntów Skarbu Państwa w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), albo wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32 poz.159), które następnie przekształcane było w zarząd. Z przepisów tych wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Istnienia zarządu nieruchomością nie można domniemywać, musiał wynikać z określonej podstawy prawnej.

Odwołująca nie wykazała by przed dniem 27 maja 1990 r. miała status państwowej osoby prawnej lub by miała w obowiązującym trybie prawidłowo ustanowiony zarząd choćby częścią spornej działki nr [....]., a także by taki zarząd sporną nieruchomością (również poza odwołującą) był ustanowiony dla jakiejkolwiek innej niż państwo, państwowej osoby prawnej. Ustanowienia takiego prawa odwołująca nie może skutecznie wywodzić także ani z załączonej do skargi kopii decyzji Naczelnika Miasta A. z dnia [...] lipca 1980 r. o ustaleniu opłaty miesięcznej z tytułu użytkowania terenu państwowego na którym były zlokalizowane obiekty odwołującej, ani z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] o udzieleniu odwołującej pozwolenia na budowę na spornym gruncie typowych kiosków [...] W sprawach roszczeń cywilnoprawnych związanych z nabyciem przez gminę mienia komunalnego ustawodawca odsyła do postępowania przed sądami powszechnymi (art. 19 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) Złożenie też wniosku o ustanowienie dla odwołującej się prawa użytkowania wieczystego nieruchomością nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa zarządu tym mieniem. W rezultacie sporna działka nr [...] należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako mienie państwowe, nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji, następującej z mocy prawa, stała się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminy na obszarze której była wtedy położona - to jest Gminy Miejskiej A. Z przedstawionych wyżej przyczyn odwołanie Spółdzielni nie mogło być uwzględnione.

Skarga na tę decyzje złożyli [...] Spółdzielnia [....]– następca prawny Powszechnej Spółdzielni [....] w A.- w dniu 30 grudnia 2003 r oraz w dniu 14 stycznia 2004 r. – uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji [....] w S., posiadające placówkę terenową w A. Spółdzielnia [....] zarzuciła decyzji naruszenie przepisów, co doprowadziło do niezapewnienia jej udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, uzasadniając swój tytuł prawny okolicznością opłat za zarząd, zabudowanej zgodnie z zezwoleniem organu administracji publicznej, decyzję, nieruchomości. Natomiast [....] w S. stwierdziło, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, przedkładając zarządzenie Ministra Transportu z dnia 7 czerwca 1990 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa oraz decyzję Urzędu Miejskiego w A. z dnia [...] grudnia 1986 r. o opłatach rocznych za zarząd działki nr [...], czym dowodziło, iż spełniało ustawowe warunki otrzymania gruntu, przewidziane art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargi, wniosła o ich oddalenie. Ponieważ Przedsiębiorstwo Komunikacji [....] w S. nie złożyło odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [....] maja 2001 r., tak jak wcześniej od decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2001 r., a zakwestionowało dopiero decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [....] grudnia 2003 r., przedkładając przy skardze opisane na wstępie dokumenty, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dopiero w tym piśmie odniosła się do stawianych zarzutów. Zdaniem Komisji prowadzone przez nią postępowanie w sprawie postępowania komunalizacyjnego, nie wykazało tytułu prawnego Przedsiębiorstwa Komunikacji [....] do przedmiotowej działki gruntu w A. Decyzja z dnia [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu nie wskazała, że gruntu ten był w trwałym zarządzie, wyłączając go tym samym spod przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Zarząd taki musiałby być ustanowiony w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie mógł być zastąpiony decyzją o opłatach za zarząd. Skoro [....] w S. nie legitymuje się taką decyzją – nie może ubiegać się o wyłączenie mienia państwowego spod komunalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 97 § 1 przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wobec zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, którego siedziba znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - ten Sąd zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest właściwy dla niniejszej sprawy.

Wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd badając legalność decyzji administracyjnych stwierdził, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo oceniła decyzje Wojewody [...] z dnia [....] maja 2001 r. tak w zakresie ustaleń faktycznych jak też rozważań prawnych.

Należy stwierdzić, że podstawą prawną kwestionowanej, przez obu skarżących decyzji z dnia [....] stycznia 2001, jest przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. o treści:

"Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do

1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
2. państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin".

Oznacza to, że gminie jako wspólnocie samorządowej powierzono wykonywanie zadań publicznych związanych z zaspokajaniem potrzeb lokalnej społeczności, z jednoczesnym prawem własności gruntów, służących do wykonywania tych zadań. Decyzja wydana w trybie art. 18-tego tej ustawy, to jest przez właściwego wojewodę, miała charakter deklaratoryjny jako, że sama ustawa przenosiła własność z mocy prawa. Wskazany przepis art. 5 ust. 1 jednoznacznie określał przedmiot przekształcenia - prawo własności - oraz podmioty – osoby posiadające takie prawo. Jedynie więc Skarb Państwa i właściwa gmina mogą być podmiotami przekształceń i decyzji komunalizacyjnych.

Z tego względu Wojewoda [....] wydając w dniu [...] stycznia 2001 r. decyzję komunalizacyjną zasadnie pominął [...] Spółdzielnię [....] jako stronę postępowania, nie doręczając jej tej decyzji. Natomiast z nieznanych przyczyn doręczył ją Przedsiębiorstwu Komunikacji [....] w S. Obie bowiem jednostki organizacyjne, również przedsiębiorstwo komunikacji nie legitymowało się dokumentem, który nakazywałby badanie uprawnień do zastosowania wobec nich trybu wyłączenia spod działania art. 5 ust. 1 ustawy. Żadna też nie wskazała istnienia przesłanek z art. 11 ust. 1 ustawy, a więc dysponowania gruntem bez tytułu prawnego jednakże przy wykonywaniu zdań publicznych, należących do właściwości administracji rządowej.

Przepis ten posiada następujące brzmienie.

"1. Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:

1. służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14,
2. należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

2. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2".

Rada Ministrów wydała w dniu 9 lipca 1990 r. Rozporządzenie w sprawie ustalenie wykazu (Dz.U. Nr 51 poz. 31), w którym jednak nie figuruje Przedsiębiorstwo Komunikacji [....]. Należy podkreślić, że przyjęte w tym przepisie określenie "służą wykonywaniu zadań publicznych" spełnione jest wówczas gdy korzystanie z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1683/97 – Lex 45082). Tymczasem okoliczność, iż Minister Transportu w dniu 7 czerwca 1990 r., a więc już po upływie kluczowej dla przepisów daty, utworzył z innych przedsiębiorstw, Przedsiębiorstwo w S. nie oznacza, że przekazał temu Przedsiębiorstwu zadania własne, do których wykonywania poza ruchomościami niezbędne są nieruchomości, będące w dyspozycji przedsiębiorstw. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, zarządzeniem nr 157 z dnia 7 czerwca 1990 r., tworząc przedsiębiorstwo, a będąc organem założycielskim przedsiębiorstw z których je utworzył, nakazał przekazać mu mienie i inne składniki majątkowe, zobowiązania i wierzytelności, w trybie ustawy z dnia 15 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1987 r. nr 35 poz. 201 ze zm.) i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Oznacza to, że dyspozycją przeniesienia objęte było mienie przedsiębiorstw stanowiących ich własność. Nie posiadając tytułu własności do nieruchomości w A., jak również decyzji o zarządzie, Przedsiębiorstwo Komunikacji [....]nie wykazało, aby działka miała być wyłączona spod komunalizacji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), oddalił obie skargi.