Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2002 roku wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga P. S.A., reprezentowanych przez radcę prawnego K. M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2002 roku, nr [...].
Z dniem 1 stycznia 2004 r. sprawa została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) -sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004 r., w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Zaskarżoną decyzją organ umorzył toczące się przed nim postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody S. z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], którą to decyzją Wojewoda stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez gminę R. z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miasta R. w obrębie ewidencyjnym N. oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...].
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż spis inwentaryzacyjny mienia ogólnonarodowego, obejmujący przedmiotową nieruchomość był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Zarządu Miasta R. od [...] grudnia 2001 r. do [...] stycznia 2002 r. O wyłożeniu wspomnianego spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej zainteresowane jednostki i osoby zostały powiadomione poprzez ogłoszenie wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta. Nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń ani roszczeń w związku z wyłożonym spisem. Mając to na uwadze Wojewoda S. orzekł o jej nabyciu przez gminę R. Od tej decyzji P. S.A. złożyła, w dniu [...] sierpnia 2002 r. odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w posiadaniu jednostek organizacyjnych P. co najmniej od roku 1918. Dokumenty geodezyjne potwierdzają ten stan prawny także na dzień [...] grudnia 1990 r. Jak zauważa pełnomocnik P. brak jest dowodu formalnego ustanowienia prawa zarządu nieruchomością na rzecz P., jednakże ze względu na skomplikowany charakter prawny nieruchomości pozostających w dyspozycji P., ustawodawca przewidział szczególne uregulowania prawne.
Zawierają je przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz.U. nr 84 poz. 948 ze. zm.), które wymagają jedynie udokumentowania posiadania nieruchomości w przypadku braku dowodu ustanowienia zarządu. Przepisy odnoszą się do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Ich nieuzasadnione skomunalizowanie powoduje brak możliwości prawidłowego uregulowania stanu prawnego. Wobec powyższego pełnomocnik P. S.A. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody S. z dnia [...] lipca 2002 r. lub stwierdzenie jej nieważności.
W dniu [...] października 2002 roku Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż P. S.A. nie posiada tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości i że w dniu [...] maja 1990 r., w którym to nastąpiła z mocy prawa jej komunalizacja, również go nie posiadało. W związku z tym P. S.A. nie może być uznane za stronę w prowadzonym postępowaniu, a co za tym idzie nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody S. Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2002 r. P. S.A, reprezentowane przez radcę prawnego K. M. złożyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w dniu [...] grudnia 2002 roku.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego organy administracji państwowej i samorządowej uznawały okoliczność pozostawania nieruchomości w dyspozycji skarżącego. Pełnomocnik P. S.A. stwierdził, iż dowody zgromadzone w sprawie nie były jednak przedmiotem zainteresowania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ze względu na przyjęcie przez ten organ zasady weryfikacji legitymacji czynnej skarżącego przed rozpoznaniem sprawy co do meritum.
Nadto, P. S.A zauważa., że w chwili wydawania przez Wojewodę S. decyzji komunalizacyjnej, tzn. w dniu [...] lipca 2002 r. obowiązywał już przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." sankcjonujący posiadanie gruntu bez wymaganych prawem dokumentów. A zatem, wydana przez organ II stancji decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na fakt, że P. S.A. nie było stroną postępowania i nie ma w nim interesu prawnego jest, zdaniem skarżącego niezgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Artykuł 127 par. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071) stanowi, że prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji służy stronie. Stroną postępowania administracyjnego jest w rozumieniu art. 28 kpa każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią pojęcia " interes publiczny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej.
W omawianej sprawie organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze stwierdził, że na komunalizację mienia jaka nastąpiła z dniem [...] maja 1990 r. nie mogło mieć wpływu uwłaszczanie przedsiębiorstw państwowych w oparciu o przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ani też późniejsze regulacje wynikające z ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego " P." (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.).
O ile można zgodzić się z tym poglądem w części dotyczącej ustawy z 29 września 1990 r. o tyle co do wpływu art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. na prawa P. jako strony w postępowaniu komunalizacyjnym pogląd ten nie wydaje się uzasadniony.
Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Tak więc państwowa osoba prawna spełniająca przesłanki uwłaszczenia z dniem [...] grudnia 1990 r. na nieruchomości, w stosunku do której toczyło się postępowanie komunalizacyjne mające na celu potwierdzenie przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę, nie miała w tym postępowaniu legitymacji strony. bowiem postępowanie komunalizacyjne praw tej osoby w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego nie naruszało. Stanowisko takie zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia l0.05.2001 r. w sprawie sygn. I SA 2595/99.
Odmiennie jednak kształtuje się sytuacja prawna skarżącego na gruncie przepisu art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego " P." (Dz.U.Nr.84 poz.948 ze zm.).
Art. 34 ust. l powołanej wyżej ustawy stanowi, że grunty Skarbu Państwa będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu P. co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Na mocy tego przepisu uwłaszczenie P. następuje tylko wówczas gdy nieruchomość na której powstaje prawo użytkowania wieczystego jest własnością Skarbu Państwa, a nie gminy.
W dacie wydawania decyzji przez Wojewodę S. t.j. w dniu [...] lipca 2002 r. przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. obowiązywał i dawał skarżącemu uprawnienie, wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji organu I instancji. Pod warunkiem jednak, że nieruchomość ta pozostanie własnością Skarbu Państwa. Decyzja Wojewody S. stwierdzająca nabycie prawa własności nieruchomości z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę wyklucza możliwość ubiegania się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, wobec czego toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego P. a interes ten znajduje prawną podstawę w przepisie art. 34 ust. l ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Decyzja komunalizacyjne Wojewody S. z [...] lipca 2002 r. oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu [...] maja 1990 r. Wszelkie zatem zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po tym dniu nie mogą mieć znaczenia prawnego. Nie dotyczy to jednak zmian stanu prawnego jaką wprowadził art. 34 ustawy z dnia 8 marca 2000 r.
Jako strona postępowania komunalizacyjnego skarżący mógłby w oparciu o przepis art. 34 w/w ustawy kwestionować spełnienie przesłanek wskazanych w art. 5 ust. l ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 30, poz.191 ze zm.) a zwłaszcza to, że mienie którego dotyczy decyzja Wojewody S. należało do Gminy R. Organa administracji nie kwestionują twierdzeń skarżącego, że skomunalizowana nieruchomość była od 1918 roku w jego posiadaniu, a nie wdając się w merytoryczną ocenę decyzji organu I instancji można tylko wskazać, że nie odniósł się on do tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji.
Tak więc zdaniem sądu orzekającego przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 marca 2000 r. stanowi materialnoprawną przesłankę ubiegania się przez skarżącego o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości pod warunkiem, że pozostanie ona własnością Skarbu Państwa.
Tym samym P. ma interes prawny którego dotyczy postępowanie komunalizacyjne, bowiem komunalizacja nieruchomości wyklucza możliwość nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości.
P. jest więc stroną postępowania komunalizacyjnego, którego przedmiotem jest nieruchomość wskazana w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego " P.", ma bowiem interes prawny w wykazaniu, że mająca podlegać komunalizacji nieruchomość nie przeszła z mocy prawa na własność gminy w oparciu o przepis art. 5 ust. l pkt. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. l91 ze zm.).
Niezależnie jednak od wyżej wymienionych okoliczności ustalenie organu odwoławczego, iż skarżący nie ma żadnego tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości uznać należy za przedwczesne.
P. spółka Akcyjna w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzonego pod tą sama nazwą. Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia zadaniem tegoż przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. W tym celu objęło ono w zarząd i użytkowanie cały ich majątek ruchomy. Majątek ruchomy natomiast, przeznaczony do użytku kolei przeszedł na własność Przedsiębiorstwa, z punktu widzenia kwestii majątkowych istotne znaczenie miały także przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, zgodnie z cytowanym przepisem art. 4 w użytkowanie i zarząd lub na własność podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stawały się z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie.
Powyższe zasady gospodarowania przez Polskie Koleje Państwowe mieniem państwowym nie uległy zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. - o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz.
76) i utraty mocy wyżej cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywały regulację, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej działalności a ponadto, iż P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę.
Z kolei przepis art. 50 ust. l tejże ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "P.", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy.
W dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138), której art. 16 przesądzał, że mienie P. stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Przepis ten w ust. 2 przewidywał natomiast, iż mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego działalności
Dalej przepis ten stanowił, że P., gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz, że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bez wyjaśnienia, czy wymienione wyżej przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. odnoszące się do mienia skarżącego, nie mają wpływu na ocenę jego legitymacji w postępowaniu komunalizacyjnym, umorzyła postępowanie odwoławcze. Organ nie wyjaśnił, statusu skomunalizowanego mienia poprzez zbadanie czy i na jakiej podstawie pozostawało ono we władaniu skarżącej w dniu [...] maja 1990 r., szczególnie gdy organem założycielskim (nadzoru) tego przedsiębiorstwa był naczelny organ administracji państwowej, a status tego przedsiębiorstwa był regulowany ustawowo.
Z tych wszystkich względów zarzuty skargi uznać należy za uzasadnione. Mając to na uwadze sąd na podstawie art. 145 par. l pkt. l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji.