Uzasadnienie
2 I SA 3083/02
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z 4 listopada 2002r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta i Gminy F. z 10 października 2002r. Nr "[...]" w sprawie odmowy udzielenia bonifikaty w wysokości 50% od opłaty rocznej za 2002r. za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej w F. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że Zarząd Miasta i Gminy F. decyzją, o której wyżej mowa, po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego złożonego w dniu 25 sierpnia 2002r., odmówił G. P. udzielenia bonifikaty w wysokości 50% od opłaty rocznej za 2002r. za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 22/3 o powierzchni 5281 m2 obręb 5 miasta F. Organ podał, że nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego miasta F. oznaczona jest jako wielofunkcyjna nieruchomość pod zabudowę nieuciążliwych usług produkcyjnych i drobnych składów, strefę zieleni izolacyjnej oraz zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Użytkownik wieczysty z tego tytułu zobowiązany jest do uiszczania na rzecz Miasta i Gminy F. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 10% ceny gruntu ustalonej stosownie do art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość oznaczona jako działka 22/3 obręb 5 miasta F. jest zabudowana jedynie budynkami użytkowymi wykorzystywanymi na cele usługowe, brak jest wydzielenia z niej części oraz powierzchni przeznaczonej na cele mieszkalne, wobec czego nie można zastosować wnioskowanej bonifikaty.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł G. P. kwestionując prawidłowość ustaleń organu, iż nie spełnia wymogów do zastosowania bonifikaty, o której mowa w art. 74 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. nie uwzględniło odwołania. W myśl art. 74 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, osobom fizycznym, których dochód miesięczny na jednego członka rodziny nie przekracza 50% średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatni kwartał roku poprzedzającego rok, za który opłata ma być wnoszona, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, właściwy organ udziela na ich wniosek 50% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Udzielenie bonifikaty uzależnione jest zatem od przeznaczenia lub wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że działka nr 22/3 położona w F. obręb miasta 5 w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na trzy nie związane ze sobą funkcje tj. zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zabudowy nieuciążliwych usług produkcyjnych i drobionych składów oraz strefę zieleni izolacyjnej. Wskazano, iż aby dany obszar gruntu uznać za nieruchomość, a o nieruchomości mowa w cytowanym wyżej przepisie, niezbędne jest jego wydzielenie z otaczających gruntów sąsiednich. W niniejszej sprawie działka nr 22/3 została wyodrębniona geodezyjnie, a zatem spełniony został jeden z warunków o których mowa w art. 74 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następny wymóg dotyczy wykorzystywania, bądź przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe i ta przesłanka nie jest spełniona w przedmiotowej sprawie. Tylko bowiem część nieruchomości przeznaczona jest pod zabudowę mieszkalną i nie zmienia tego faktu wydana odwołującemu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca lokalizacji na nieruchomości budynku mieszkalnego wolnostojącego. Wskazano, że wykorzystywanie lub przeznaczenie na cele mieszkaniowe dotyczy całej nieruchomości, natomiast w tej sprawie jedynie część nieruchomości przeznaczona jest na cele mieszkaniowe.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. P. Skarżący podniósł, że pierwotnie wniosek o udzielenie bonifikaty w opłacie z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości złożył w dniu 21 stycznia 2002r. załączając oświadczenie o wysokości dochodów za ostatni kwartał 2001 r. Po bezskutecznym, czteromiesięcznym oczekiwaniu na odpowiedź dokonał opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości z pomniejszeniem o należną mu bonifikatę. Właściciel nieruchomości - Miasto i Gmina F. - pozwał go wówczas do Sądu Rejonowego o zapłatę. Zarzucił, że zaskarżoną decyzją odmówiono mu udzielenia bonifikaty argumentując, że aby skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 74 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość musi być w całości przeznaczona na cele mieszkaniowe, zaś w jego ocenie taki wymóg nie wynika wprost z treści zapisu ustawowego. Podniósł, że organy obu instancji nie oceniły jego bardzo trudnej sytuacji materialnej, jak również nie uwzględniły faktu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła lokalizacji budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr 22/3 bez wskazywania konkretnie miejsca, gdzie ma być budynek zrealizowany.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi podnosząc nadto, że działka nr 22/3 nie jest przeznaczona jedynie na cele mieszkaniowe, gdyż w planie zagospodarowania przestrzennego miasta przewidziana jest także funkcja zabudowy nieuciążliwych usług produkcyjnych i drobnych składów oraz strefy zieleni izolacyjnej. Nieruchomość ta nie jest także wykorzystywana na cele mieszkaniowe, gdyż nie został na niej zbudowany żaden budynek mieszkalny, natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego nie przesądza o funkcji mieszkaniowej nieruchomości lecz jedynie potwierdza, że zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta F. budynek mieszkalny może zostać na niej zlokalizowany.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona (art. 97 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 póz. 1271 ze zmianami).
W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi G. P. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi.
Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż podano w skardze.
Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. NR 153, póz. 1270).
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Miasta i Gminy F. z dnia 10 października 2002r. Nr "[...]" wydana została bez podstawy prawnej.
Na wstępie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę do żądania udzielenia bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowi art. 74 ust. l ustawy z dnia l sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 póz. 543, ze zm). Z brzmienia tego przepisu wynika, że bonifikaty tej w wysokości 50% udziela na wniosek osoby fizycznej właściwy organ, zaś przez właściwy organ stosownie do art. 4 pkt 9 tej ustawy / w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez oba organy / należy rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. W powołanym przepisie ustawodawca nie sprecyzował formy w jakiej należy udzielić bonifikaty osobie fizycznej, natomiast podstawy prawnej do orzekania w tym przedmiocie w formie decyzji administracyjnej nie może stanowić żądanie skarżącego. Wprawdzie z treści art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, to w orzecznictwie administracyjnym powszechne jest stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 7 września 1982r. sygn. akt SA/Wr 363/82, opublikowanym ONSA 1982, nr 2, póz. 8, zgodnie z którym organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. l § l pkt l Kpa). Oznacza to, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Zatem wyrażone w cytowanym przepisie domniemanie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, a nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy.
W tym miejscu wskazać należy na złożoność materii normatywnej prawa użytkowania wieczystego, która jest regulowana Kodeksem cywilnym oraz ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazują w licznych opracowaniach dotyczących materii prawa użytkowania wieczystego przedstawiciele nauki z dużą ostrożnością i znacznymi korektami można zgodzić się ze stwierdzeniem, że "Kodeks cywilny określa treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania wieczystego, natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami określa przede wszystkim sposób powstania tego prawa oraz zasady i tryb ustalania opłat z tytułu wykonywania prawa." /tak. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 1998, s. 1527. Generalizując cywilnoprawna z natury problematyka użytkowania wieczystego podlega komplementarnej regulacji Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości tutejszego Sądu okoliczność, iż opłata za użytkowanie wieczyste gruntu, mimo, że jej sposób aktualizacji został uregulowany stosownymi zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi podatku, jak również świadczeń, do których stosuje się przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych, lecz ma ona charakter cywilnoprawny -patrz wyrok S. Apelacyjnego z dnia 29 czerwca 1995r. sygn. akt I ACr 154/95, opublikowany OSA 1997/3/18. Skoro opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, to zastosowanie bonifikaty w tej opłacie nie traci charakteru sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym i wobec tego brak jest podstawy prawnej do uznania, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania bonifikaty od opłat rocznych, o której mowa w art. 74 ust. l ustawy, może przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 lutego 1997r. sygn. akt NCKU 10/97, opublikowanym w Prok. I Pr. 1997/9/38 wypowiedział pogląd, że sprawa o zapłatę określonej kwoty tytułem opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest sprawą cywilną i jako taka nie skierowana mocą przepisu szczególnego do właściwości innego organu podlega rozpoznaniu na drodze sądowej. Stanowisko powyższe w pełni podziela Sąd. Wobec tego zainteresowana osoba, której właściwy organ odmówi udzielania wskazanej bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego ma prawo wystąpienia do sądu powszechnego.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości zatem okoliczność, że sprawa w przedmiocie udzielenia bonifikaty, o której mowa w art. 74 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi sprawy administracyjnej, wobec czego brak jest podstaw do orzekania przez organ administracji publicznej w formie decyzyjnej. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji wydana została zatem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 Kpa.
W konkluzji stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą określoną w art. 156 Kpa, a wobec powyższego stosownie do art. 145 § l pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1 53 póz.
1270) należało stwierdzić ich nieważność w całości. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tejże ustawy. Sąd nie podejmował rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy z uwagi na treść zaskarżonej decyzji.