Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 10 maja 2002 r., I SA 3085/01

Sąd

Dnia 10 maja 2002 r, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 10 maja 2002 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Zarządu Gminy i Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 października 2001 r. Nr P.0911-145/01 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Gminy i Miasta S. w sprawie pełnienia stanowiska dyrektora Gimnazjum Publicznego w S. - oddala skargę

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Cezary Pryca
Anna Osiecka protokolant

Uzasadnienie

Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16.10.2001 r. nr P.0911-145/01 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Gminy i Miasta w S. z dnia 28.08.2001 r. nr 168/2001 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Publicz¬nego Gimnazjum w S. Stanowisko to zostało powierzone J. K., wyłonionej w drodze konkursu, na okres od dnia 1.09.2001 r. do dnia 31.08.2002 r.

W wyjaśnieniach nadesłanych Wojewodzie, na jego żądanie, dnia 31.12,2001 r. Zarząd powołał się na stanowisko Rady Miejskiej dostrzegającej konieczność doko¬nania zmian organizacyjnych w zakresie funkcjonowania i zarządzania systemem oświaty na terenie miasta i gminy i wyjaśnił, że w związku z tym umowy personalne zawierane są na możliwie krótkie okresy, bowiem prawdopodobne jest utworzenie od 2002 r. zakładu budżetowego obsługującego oświatę, kulturę i sport.

W wyjaśnieniu Zarząd podkreślił też, iż preferuje powierzanie stanowisk kierowni¬czych w oświacie osobom mającym inicjatywę w pozyskiwaniu środków finanso¬wych i nie wykazujących postawy roszczeniowej. Takie argumenty uzasadniające uchwałę Wojewoda uznał za niewystarczające w świetle art.36a ust.8 zdanie drugie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Przepis ten umożliwia powierzenie stanowiska kierowniczego na okres krótszy niż 5 lat ale w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Taka sytuacja, zdaniem Wojewody, nie miała miejsca jeśli idzie o powierzenie stanowiska J. K., nie wskazano bowiem na szczególny przypadek, zaś z treści uzasadnienia przedstawionego przez Zarząd wynika, że możliwość skrócenia okresu pełnienia stanowiska jest praktyką, a nie wyjątkiem.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Zarząd Gminy i Miasta S. zarzu¬cając naruszenie;

• art. 91 ust.1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia po upływie 30 dni od dnia, w którym organ nadzoru dowiedział się o podjętej uchwale;

Termin 30-dniowy biegnie od daty doręczenia uchwały lub dowiedzenia się o niej (wyrok NSA z dnia 19.03.1992 r. sygn. akt SA Wr 104/92), a Wojewoda dowiedział się o uchwale bezpośrednio od J. K., która pismem z dnia 11.09.2001 r. zwróciła się do Wojewody o uchylenie uchwały, o czym powiadomiła Zarząd,

• art. 38a ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że nie było przesłanek do po¬wierzenia J. K. stanowiska na okres krótszy aniżeli 5 lat. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek należy do organu powołującego. Nie może być ona dowolna, ale wiązać się musi z oceną kandydata. J. K. pełniła funkcję dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. w okresie poprzedzającym powołanie jej uchwałą z dnia 28.08.2001 r. i współpraca z nią nie układała się dobrze. Wykazywała ona bowiem postawę roszczeniową i nie dążyła do samodzielnego rozwiązywania problemów szkoły, przenosząc odpowiedzialność na skarżący Zarząd, o czym świadczy treść 6 pism załączonych do skargi.

Zdaniem skarżącego wynika z nich, iż J. K. domagała się rozwiązywa¬nia przez Zarząd podstawowych, czasem błahych problemów należących do kom¬petencji dyrektora szkoły. Na fakt trudności w nawiązywaniu współpracy powoła¬no się w uzasadnieniu do podjętej uchwały,

• art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy stanowisko zostało wyłonione w drodze konkursu, a prze¬pis ten stanowi, iż nie można tak wyłonionemu kandydatowi odmówić powierzenia stanowiska, chyba że nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenia, co nie miało miejsca w sprawie, art.262 §1 kodeksu pracy i art.91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa powierzenia stanowiska jest sprawą z zakresu prawa pracy i nie uzasadnia stosowanie aktów nadzoru. NSA postanowieniem z dnia 6.12. 1993r. sygn. akt SA/Wr/1856/93 stwierdził, że powierzenie nauczycielowi funkcji dyrektora szkoły uchwałą zarządu gminy jest sprawą z zakresu prawa pracy. Skarżący Zarząd domagał się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagał ostatni zarzut skargi mówiący o tym, że powierzenie stanowiska dyrektora gimnazjum jest sprawą z zakresu prawa pracy, a wobec tego nie jest uzasadnione stosowanie aktów nadzoru. Już w 1996 r. Na¬czelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w tej sprawie, stwierdzając w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt O PS 6/96, że Wojewoda może w trybie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm./ stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o od-wołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepi¬sami art.38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.).

Jeżeli idzie o zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust.1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), a dotyczący przekroczenia przez Wojewodę 30-dniowego terminu zezwalającego mu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, a który to termin zdaniem skarżącego, powinien być liczony od dnia dowiedzenia się przez Wojewodę o podjętej uchwale to również należy uznać go za chybiony.

W kwestii tej również Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się (np. wyrok z dnia 3.10.2000 r. sygn. akt III SA 1387/00, z dnia 14.05.1999 r. sygn. akt II SA 385/99), stojąc na stanowisku, że 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust.1 ustawy liczy się od dnia doręczenia wojewodzie uchwały organu gminy. Odesłanie w tym przepisie do trybu określonego w art. 90 ustawy ma takie znaczenie, że wójt lub burmistrz powinien uchwały każdego organu gminy, a więc również zarządu przesyłać wojewodzie w terminie 7 dni od jej podjęcia.

Jeżeli wójt lub burmistrz przesyła uchwały zarządu, a wojewoda wiadomość o pod¬jęciu uchwały powziął od "osoby trzeciej", to: po pierwsze wniosek tej osoby nie wszczyna postępowania nadzorczego, ale może być traktowany jedynie jako sygnał w sprawie lub interwencja, a po drugie termin 30-dniowy biegnie od doręczenia uchwały wojewodzie, na jego żądanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewoda o uchwale dowiedział się od J. K., jej interwencja spowodo¬wała działanie tego organu, bowiem zażądał on nadesłania uchwały i wyjaśnień, które otrzymał dnia 3.10.2001 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 16.10.2001 r. mieści się zatem w terminie określonym w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gmin¬nym.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez rozstrzygnięcie nadzorcze nie są uza-sadnione. Zgodnie z art.36a ust.8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych, W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Jak z przepisu tego wynika zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora na 5 lat szkolnych, zaś wyjątkiem od niej powierzenie na okres krótszy. Wyjątek ten musi być uzasadnionym przypadkiem, przy czym względy przesądzające o jego zaist¬nieniu mogą mieć różne podłoże.

Zarząd Gminy i Miasta S. powierzenie J. K. stanowiska dyrek¬tora gimnazjum uzasadnił możliwością wystąpienia zmian organizacyjnych w zarzą¬dzaniu oświatą i źle układającymi się stosunkami tego Zarządu z J. K. w okresie poprzedzającym powołanie, kiedy pełniła ona funkcję dyrektora gimna¬zjum. Takie okoliczności mieszczą się w pojęciu uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 36a ust. 8 ustawy o ile wynikają z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie. Fakt mających nastąpić zmian w systemie za¬rządzania oświatą na terenie Miasta i Gminy S. nie został niczym udokumento¬wany. Zarząd nie przedstawił żadnego dowodu na to, że mają one faktycznie na¬stąpić i są w jakiejkolwiek fazie zaawansowania.

Do wyjaśnień złożonych Wojewodzie, a zawierających uzasadnienie do uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora gimnazjum Zarząd nie dołączył ani stanowiska Rady w sprawie zmian w systemie oświaty, ani nawet nie powołał daty czy numeru dokumentu, z którego stanowisko takie miałoby wynikać. Nie przedstawił też dowodu w jakiej fazie jest tworzenie zakładu budżetowego, który miałby powstać od 2002 r., o czym informował w tych wyjaśnieniach. Nie powołał się również na żadne dokumenty mające świadczyć o tym, że w związku z zaawansowanymi zmianami organizacyjnymi powierza stanowiska kierownicze w innych jednostkach systemu oświaty również na czas krótszy z uwagi na te właśnie zmiany w zarządzaniu oświatą, Powołanie się zatem na mające nastąpić od 2002 r. zmiany organizacyjne, które miałyby być przypadkiem uzasadniającym wyjątek od zasady powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat jest gołosłowne i nie świadczy o tym, że zmiany rzeczywiście mają nastąpić.

Drugą okolicznością mającą uzasadniać powierzenie stanowiska na okres 1 roku miała być źle układająca się współpraca, polegająca na tym, że J. K. nie rozwiązywała samodzielnie problemów gimnazjum, czasem błahych, choć to leżało w jej kompetencji, a domagała się pomocy w tym względzie od Za¬rządu wykazując postawę roszczeniową. Potwierdzeniem tej okoliczności są zda¬niem skarżącego, pisma kierowane do niego załączone do skargi. Z pism tych jednak wynika, że J. K. dobrze wywiązywała się z powierzonej jej funkcji, starając się zapewnić prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez siebie jednostki. Domagała się bowiem wywiązania przez organ prowadzący gimnazjum ciążących na nim zobowiązań i ustaleń z nią dokonanych w zakresie zorganizowania środków finansowych na zatrudnienie nauczycieli języków obcych i na zapewnienie w budżecie środków na codzienne funkcjonowanie gimnazjum opłaty telefoniczne, czynszowe itp. Z pism tych wynika również, że budżet dla gimnazjum przewidzia¬ny przez organ prowadzący szkołę jest niższy aniżeli dla szkoły podstawowej. Domagania się zapewnienia środków finansowych na prawidłowe działanie placówki trudno określić jako postawę roszczeniową jej dyrektora i zarzucać mu, iż ośrodki finansowe powinien starać się we własnym zakresie. Do obowiązków organu prowa-dzącego szkołę należy zapewnienie środków finansowych na jej funkcjonowanie, a do jej dyrektora dbałość o poziom nauczania, a nie prowadzenie działalności mającej zapewnić finansowanie szkoły publicznej ze środków innych niż budżetowe organu ją prowadzącego.

Rację należy przyznać skarżącemu, że ocena co do skrócenia okresu powierze¬nia stanowiska leży w jego gestii.

Jednak podlega ona nadzorowi i jeżeli jest niczym nieuzasadniona nie może pro¬wadzić do naruszenia prawa. W niniejszej sprawie zaś cytowany wyżej przepis ustawy o systemie oświaty został naruszony w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum.

Nie można Wojewodzie postawić zarzutu naruszenia prawa tylko dlatego, że stwierdził nieważność uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora osobie, która wygrała na nie konkurs. Naruszająca prawo uchwała w tym przedmiocie nie mogła się ostać raz z tego względu, że dotknięta była wadą nieważności, dwa, że naru¬szała prawa osoby wygrywającej konkurs skoro nie miał miejsca przypadek uzasadniający powierzenie jej tego stanowiska na okres krótszy aniżeli 5 lat.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i Sąd orzekł jak w sentencji, na pod¬stawie art. 27 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Adminis¬tracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.).