Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 10 maja 2002 r., I SA 3088/01

Sąd

Dnia 10 maja 2002 r, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 10 maja 2002 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Zarządu Gminy i Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 października 2001 r. Nr P.0911-145/01 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Gminy i Miasta S. w sprawie pełnienia stanowiska dyrektora Gimnazjum Publicznego w S. - oddala skargę

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Cezary Pryca
Anna Osiecka protokolant

Uzasadnienie

Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16.10.2001 r. nr P.0911-145/01 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Gminy i Miasta w S. z dnia 28.08.2001 r. nr 168/2001 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Publicz¬nego Gimnazjum w S. Stanowisko to zostało powierzone J. K., wyłonionej w drodze konkursu, na okres od dnia 1.09.2001 r. do dnia 31.08.2002 r.

W wyjaśnieniach nadesłanych Wojewodzie, na jego żądanie, dnia 31.12,2001 r. Zarząd powołał się na stanowisko Rady Miejskiej dostrzegającej konieczność doko¬nania zmian organizacyjnych w zakresie funkcjonowania i zarządzania systemem oświaty na terenie miasta i gminy i wyjaśnił, że w związku z tym umowy personalne zawierane są na możliwie krótkie okresy, bowiem prawdopodobne jest utworzenie od 2002 r. zakładu budżetowego obsługującego oświatę, kulturę i sport.

W wyjaśnieniu Zarząd podkreślił też, iż preferuje powierzanie stanowisk kierowni¬czych w oświacie osobom mającym inicjatywę w pozyskiwaniu środków finanso¬wych i nie wykazujących postawy roszczeniowej. Takie argumenty uzasadniające uchwałę Wojewoda uznał za niewystarczające w świetle art.36a ust.8 zdanie drugie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Przepis ten umożliwia powierzenie stanowiska kierowniczego na okres krótszy niż 5 lat ale w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Taka sytuacja, zdaniem Wojewody, nie miała miejsca jeśli idzie o powierzenie stanowiska J. K., nie wskazano bowiem na szczególny przypadek, zaś z treści uzasadnienia przedstawionego przez Zarząd wynika, że możliwość skrócenia okresu pełnienia stanowiska jest praktyką, a nie wyjątkiem.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Zarząd Gminy i Miasta S. zarzu¬cając naruszenie;

• art. 91 ust.1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia po upływie 30 dni od dnia, w którym organ nadzoru dowiedział się o podjętej uchwale;

Termin 30-dniowy biegnie od daty doręczenia uchwały lub dowiedzenia się o niej (wyrok NSA z dnia 19.03.1992 r. sygn. akt SA Wr 104/92), a Wojewoda dowiedział się o uchwale bezpośrednio od J. K., która pismem z dnia 11.09.2001 r. zwróciła się do Wojewody o uchylenie uchwały, o czym powiadomiła Zarząd,

• art. 38a ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że nie było przesłanek do po¬wierzenia J. K. stanowiska na okres krótszy aniżeli 5 lat. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek należy do organu powołującego. Nie może być ona dowolna, ale wiązać się musi z oceną kandydata. J. K. pełniła funkcję dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. w okresie poprzedzającym powołanie jej uchwałą z dnia 28.08.2001 r. i współpraca z nią nie układała się dobrze. Wykazywała ona bowiem postawę roszczeniową i nie dążyła do samodzielnego rozwiązywania problemów szkoły, przenosząc odpowiedzialność na skarżący Zarząd, o czym świadczy treść 6 pism załączonych do skargi.

Zdaniem skarżącego wynika z nich, iż J. K. domagała się rozwiązywa¬nia przez Zarząd podstawowych, czasem błahych problemów należących do kom¬petencji dyrektora szkoły. Na fakt trudności w nawiązywaniu współpracy powoła¬no się w uzasadnieniu do podjętej uchwały,

• art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy stanowisko zostało wyłonione w drodze konkursu, a prze¬pis ten stanowi, iż nie można tak wyłonionemu kandydatowi odmówić powierzenia stanowiska, chyba że nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenia, co nie miało miejsca w sprawie, art.262 §1 kodeksu pracy i art.91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa powierzenia stanowiska jest sprawą z zakresu prawa pracy i nie uzasadnia stosowanie aktów nadzoru. NSA postanowieniem z dnia 6.12. 1993r. sygn. akt SA/Wr/1856/93 stwierdził, że powierzenie nauczycielowi funkcji dyrektora szkoły uchwałą zarządu gminy jest sprawą z zakresu prawa pracy. Skarżący Zarząd domagał się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagał ostatni zarzut skargi mówiący o tym, że powierzenie stanowiska dyrektora gimnazjum jest sprawą z zakresu prawa pracy, a wobec tego nie jest uzasadnione stosowanie aktów nadzoru. Już w 1996 r. Na¬czelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w tej sprawie, stwierdzając w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt O PS 6/96, że Wojewoda może w trybie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm./ stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o od-wołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepi¬sami art.38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.).

Jeżeli idzie o zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust.1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), a dotyczący przekroczenia przez Wojewodę 30-dniowego terminu zezwalającego mu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, a który to termin zdaniem skarżącego, powinien być liczony od dnia dowiedzenia się przez Wojewodę o podjętej uchwale to również należy uznać go za chybiony.

W kwestii tej również Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się (np. wyrok z dnia 3.10.2000 r. sygn. akt III SA 1387/00, z dnia 14.05.1999 r. sygn. akt II SA 385/99), stojąc na stanowisku, że 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 91 ust.1 ustawy liczy się od dnia doręczenia wojewodzie uchwały organu gminy. Odesłanie w tym przepisie do trybu określonego w art. 90 ustawy ma takie znaczenie, że wójt lub burmistrz powinien uchwały każdego organu gminy, a więc również zarządu przesyłać wojewodzie w terminie 7 dni od jej podjęcia.

Jeżeli wójt lub burmistrz przesyła uchwały zarządu, a wojewoda wiadomość o pod¬jęciu uchwały powziął od "osoby trzeciej", to: po pierwsze wniosek tej osoby nie wszczyna postępowania nadzorczego, ale może być traktowany jedynie jako sygnał w sprawie lub interwencja, a po drugie termin 30-dniowy biegnie od doręczenia uchwały wojewodzie, na jego żądanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewoda o uchwale dowiedział się od J. K., jej interwencja spowodo¬wała działanie tego organu, bowiem zażądał on nadesłania uchwały i wyjaśnień, które otrzymał dnia 3.10.2001 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 16.10.2001 r. mieści się zatem w terminie określonym w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gmin¬nym.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez rozstrzygnięcie nadzorcze nie są uza-sadnione. Zgodnie z art.36a ust.8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych, W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Jak z przepisu tego wynika zasadą jest powierzanie stanowiska dyrektora na 5 lat szkolnych, zaś wyjątkiem od niej powierzenie na okres krótszy. Wyjątek ten musi być uzasadnionym przypadkiem, przy czym względy przesądzające o jego zaist¬nieniu mogą mieć różne podłoże.

Zarząd Gminy i Miasta S. powierzenie J. K. stanowiska dyrek¬tora gimnazjum uzasadnił możliwością wystąpienia zmian organizacyjnych w zarzą¬dzaniu oświatą i źle układającymi się stosunkami tego Zarządu z J. K. w okresie poprzedzającym powołanie, kiedy pełniła ona funkcję dyrektora gimna¬zjum. Takie okoliczności mieszczą się w pojęciu uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 36a ust. 8 ustawy o ile wynikają z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie. Fakt mających nastąpić zmian w systemie za¬rządzania oświatą na terenie Miasta i Gminy S. nie został niczym udokumento¬wany. Zarząd nie przedstawił żadnego dowodu na to, że mają one faktycznie na¬stąpić i są w jakiejkolwiek fazie zaawansowania.

Do wyjaśnień złożonych Wojewodzie, a zawierających uzasadnienie do uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora gimnazjum Zarząd nie dołączył ani stanowiska Rady w sprawie zmian w systemie oświaty, ani nawet nie powołał daty czy numeru dokumentu, z którego stanowisko takie miałoby wynikać. Nie przedstawił też dowodu w jakiej fazie jest tworzenie zakładu budżetowego, który miałby powstać od 2002 r., o czym informował w tych wyjaśnieniach. Nie powołał się również na żadne dokumenty mające świadczyć o tym, że w związku z zaawansowanymi zmianami organizacyjnymi powierza stanowiska kierownicze w innych jednostkach systemu oświaty również na czas krótszy z uwagi na te właśnie zmiany w zarządzaniu oświatą, Powołanie się zatem na mające nastąpić od 2002 r. zmiany organizacyjne, które miałyby być przypadkiem uzasadniającym wyjątek od zasady powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat jest gołosłowne i nie świadczy o tym, że zmiany rzeczywiście mają nastąpić.

Drugą okolicznością mającą uzasadniać powierzenie stanowiska na okres 1 roku miała być źle układająca się współpraca, polegająca na tym, że J. K. nie rozwiązywała samodzielnie problemów gimnazjum, czasem błahych, choć to leżało w jej kompetencji, a domagała się pomocy w tym względzie od Zarządu wykazując postawę roszczeniową. Potwierdzeniem tej okoliczności są zda¬niem skarżącego, pisma kierowane do niego załączone do skargi. Z pism tych jednak wynika, że J. K. dobrze wywiązywała się z powierzonej jej funkcji, starając się zapewnić prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez siebie jednostki. Domagała się bowiem wywiązania przez organ prowadzący gimnazjum ciążących na nim zobowiązań i ustaleń z nią dokonanych w zakresie zorganizowania środków finansowych na zatrudnienie nauczycieli języków obcych i na zapewnienie w budżecie środków na codzienne funkcjonowanie gimnazjum opłaty telefoniczne, czynszowe itp. Z pism tych wynika również, że budżet dla gimnazjum przewidziany przez organ prowadzący szkołę jest niższy aniżeli dla szkoły podstawowej. Domagania się zapewnienia środków finansowych na prawidłowe działanie placówki trudno określić jako postawę roszczeniową jej dyrektora i zarzucać mu, iż ośrodki finansowe powinien starać się we własnym zakresie. Do obowiązków organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie środków finansowych na jej funkcjonowanie, a do jej dyrektora dbałość o poziom nauczania, a nie prowadzenie działalności mającej zapewnić finansowanie szkoły publicznej ze środków innych niż budżetowe organu ją prowadzącego.

Rację należy przyznać skarżącemu, że ocena co do skrócenia okresu powierzenia stanowiska leży w jego gestii.

Jednak podlega ona nadzorowi i jeżeli jest niczym nieuzasadniona nie może prowadzić do naruszenia prawa. W niniejszej sprawie zaś cytowany wyżej przepis ustawy o systemie oświaty został naruszony w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum.

Nie można Wojewodzie postawić zarzutu naruszenia prawa tylko dlatego, że stwierdził nieważność uchwały o powierzeniu stanowiska dyrektora osobie, która wygrała na nie konkurs. Naruszająca prawo uchwała w tym przedmiocie nie mogła się ostać raz z tego względu, że dotknięta była wadą nieważności, dwa, że naruszała prawa osoby wygrywającej konkurs skoro nie miał miejsca przypadek uzasadniający powierzenie jej tego stanowiska na okres krótszy aniżeli 5 lat.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.).