Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 31 lipca 2003 r., I SA 3217/01

Wydany

31 lipca 2003 r.

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 31 lipca 2003 r.

Skład

sędzia NSA Elżbieta Stebnicka przewodniczący
Sędziowie: NSA Zbigniew Rausz, NSA Anna Lech (spr.)
Artur Salach protokolant

Sprawa

sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości położonych w [...] oddala skargę

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej [...] w nieruchomości, położonych w [...] i [...], stanowiących działki oznaczone na karcie mapy 3 nr […] o powierzchni 40 m2 oraz na karcie mapy 7 nr […] o powierzchni 150 m2 i nr 2665 o powierzchni 90 m2 i odmówił stwierdzenia przejścia na własność Parafii Katolickiej [...] w przedmiotowych nieruchomości, położonych w [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Spaw Wewnętrznych i Administracji przedstawił następujący stan sprawy:

Parafia Katolicka [...] w [...] wnioskiem z dnia 7 lipca 2000 r. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, że z dniem 23 maja 1989 r. stała się na podstawie art, 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) z mocy prawa właścicielem nieruchomości, położonych w [...] składających się z działek gruntu oznaczonych numerami:706, 2065 i 2665.

Wojewoda [...] ustalił, że nie jest sporna kwestia władania przez Parafię wspomnianymi działkami w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Wskazuje na nie opisane we wniosku kilkudziesięcio-, a nawet kilkusetletnie pozostawienie na tych działkach pod pieczą Kościoła obiektów sakralnych - krzyża i dwóch kapliczek. Natomiast nie ma żadnego dowodu, że działki te są lub mogą być własnością Skarbu Państwa.

Przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne wykazało, że w prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w [...] ewidencji gruntów dla obrębu gm. od czasu jej założenia, to jest od roku 1968 r. działki: nr […] na k.m.3, nr […] i […] na k.m.7 figurują w pozycji rejestrowej nr […] - jako ich właściciel wpisana jest „Rzymsko-Katolicka Parafia [...] w [...]. Brak jednakże tytułu stanowiącego podstawę dokonania takiego zapisu. Dla nieruchomości tych nie są prowadzone księgi wieczyste ani zbiory dokumentów na imię Parafii. Nie można ponadto ustalić czy dla tych nieruchomości prowadzona jest jakakolwiek księga wieczysta.

Zdaniem Wojewody [...] stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem Parafii nie jest ustalony. Przede wszystkim nie da się stwierdzić, by jakikolwiek podmiot miał do nich tytuł własności. W ewidencji gruntów jako właściciel nieruchomości figuruje wprawdzie Parafia, jednak przy braku dokumentów, na podstawie których zapisu tego dokonano, można uznać ten zapis jedynie za dowód władania nimi przez Parafię. Nic nie wskazuje jednak, iżby któraś z działek była kiedykolwiek własnością Skarbu Państwa. Natomiast tylko przy za istnień i u tej przesłanki, będącej warunkiem niezbędnym do prowadzenia postępowania, możliwe byłoby wydanie przez wojewodę żądanej przez Parafię decyzji.

W art. 60 ust.5 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. mowa jest o przejściu własności nieruchomości lub ich części. Wynika stąd wyraźnie, iż ustawodawca przepisem tym uregulował „transfer” prawa własności. Wnioskodawca natomiast występuje o stwierdzenie w formie decyzji administracyjnej swojego prawa do nieruchomości, a więc żąda rozstrzygnięcia nie przewidzianego w przepisach wymienionej wyżej ustawy.

Zdaniem Wojewody [...] Parafia Katolicka w [...] powinna w swoim czasie zwrócić się do Komisji Majątkowej o przekazanie na własność wyżej wymienionych nieruchomości, których stan prawny nie jest ustalony - z powołaniem się na art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.

Od decyzji Wojewody [...] w dniu 13 czerwca 2001 r. odwołała się Parafia w [...] zarzucając naruszenie przez Wojewodę [...] prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie art. 60 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.

Zdaniem Parafii art. 60 ust.1 pkt 5 ustawy nie uzależnia uzyskania z mocy prawa, a więc niezależnie od woli jakichkolwiek osób, przez kościelne osoby prawne własności opisanych w tym przepisie nieruchomości lub ich części, od wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości przez jakąkolwiek osobę.

Parafia wskazuje, iż w ust. 5 artykułu 60 ustawy ustawodawca określił, że „stwierdzenie przejścia własności nieruchomości lub ich części, o których mowa w ust.1 i 3, następuje w drodze decyzji wojewody”. Decyzja ta ma więc charakter deklaratoryjny (potwierdzający nabycie prawa), a nie konstytutywny (kreujący, tworzący prawa). Przepis ten nie przyznaje bowiem wojewodzie prawa (imperium) do decydowania o tym, że kościelna osoba prawna uzyska prawo własności nieruchomości po spełnieniu określonych przesłanek lub w ramach uznania administracyjnego, ale uprawnia go do urzędowego potwierdzenia, że zostały spełnione określone przesłanki, spełnienie których warunkuje uzyskanie na podstawie bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa (ex lege) i własności nieruchomości.

W ocenie skarżącej Parafii art. 60 ust. 5 ustawy mówiący o „stwierdzeniu przejścia własności nieruchomości”, jest przepisem proceduralnym, instruującym wojewodę, jak powinna brzmieć decyzja. Natomiast Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji uznał ten przepis za normę prawa materialnego, wprowadzającą dodatkową przesłankę nabycia własności nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 60 ust.1 pkt 5 ustawy, polegający na konieczności dokonania transferu prawa własności takiej nieruchomości lub jej części, przy czym ten transfer wymaga ustalenia osoby właściciela nieruchomości, od której kościelna osoba nabywa nieruchomość. Z całą stanowczością Wojewoda [...] podkreślał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotem transferu nie może być nieruchomość gruntowa o „nieuregulowanym statusie prawno - właścicielskim”.

Odwołująca się Parafia uważa, że idąc tokiem rozumowania Wojewody [...], należałoby uznać, że przepis art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy byłby albo przepisem martwym albo wprowadziłby dodatkowy warunek ważności przeniesienia własności nieruchomości, dokonanej poprzez akceptację przez organ administracji publicznej czynności prawnej sporządzonej w formie aktu notarialnego.

Parafia podnosi, że przyjęcie zaprezentowanej wyżej alternatywy doprowadziłoby do absurdu i kłóciłoby się z pojmowaniem Sejmu, jako racjonalnego ustawodawcy, a interpretacja prawa zaprezentowana przez Wojewodę [...] musi być w całości, w Rzeczypospolitej Polskiej definiowanej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako „demokratyczne państwo prawne” - odrzucona.

Zdaniem Parafii nie ma natomiast sprzeczności między brzmieniem art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy a art. 60 ust. 5 powołanej ustawy. Zaistnienie obiektywnych prawnych, określających skutki prawne powstające w wyniku niewykonania prawa przez określony w ustawie czas, do których należą między innymi zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie roszczenia i prekluzja.

Nadto skarżąca Parafia podniosła, że powszechnie aprobowana w demokratycznych państwach prawa jest zasada wywodząca się z prawa rzymskiego „Jus civile vigiiantibus scriptum est”, której wyrazem jest możliwość nabycia nieruchomości przez samoistnego posiadacza w drodze zasiedzenia. Z tego względu art. 60 ust 1 pkt 5 powołanej ustawy wykazuje wiele podobieństw do przepisów o zasiedzeniu, z tą różnicą, iż orzekanie o nabyciu własności powierzono nie sądom powszechnym a organom administracji państwowej,

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga nie mogła być uwzględniona. Uznać należy, że organ administracji publicznej zastosował prawidłowo przepisy art. 60 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Z wykładni systemowej można wyprowadzić jedynie taki wniosek, że przeniesienie prawa własności na rzecz Kościoła Katolickiego może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy grunt jest własnością Skarbu Państwa.

Do pochodnego nabycia prawa własności ma zastosowanie, wywodząca się jeszcze z prawa rzymskiego, zasada ogólna, iż nikt nie może przenieść na drugiego więcej prawa niż sam posiada.

Skoro zatem bezspornie ustalone zostało, że Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowych działek gruntu, to nie może przenieść tego prawa na inną osobę fizyczną lub prawną.

Zasadnie w skardze podniesiono, że do przeniesienia prawa własności na rzecz Parafii mogłaby mieć zastosowanie instytucja zasiedzenia.

Celowość instytucji zasiedzenia uzasadnia się bowiem koniecznością likwidacji stanu niepewności prawnej, co do własności rzeczy. Zarówno w interesie pewności obrotu gospodarczego, jak i stabilizacji prawnej osoby władającej rzeczą leży to, aby usunąć niepewność co do prawa nad rzeczą.

W prawie polskim zasiedzenie jest instytucją prawa cywilnego. Art. 172 § 1 kc stanowi, że posiadacz nieruchomości nie będącej jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny. Jeżeli wnioskodawca zasiedzenia nie wskazuje innych zainteresowanych, przeciwko którym biegnie zasiedzenie, to orzeczenie może zapaść dopiero po wezwaniu innych zainteresowanych przez ogłoszenie, o czym stanowi art. 609 kpc.

Nie można jednak podzielić poglądu, że sprawy o zasiedzenie należą do organów administracji publicznej, gdyż jako sprawy z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów powszechnych.

Z tych względów sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami), orzekł jak w sentencji.