Uzasadnienie
Spółka Akcyjna C.-R. wnioskiem z 1 lutego 2001 r. wystąpiła do NSA w W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a Wojewodą P. w przedmiocie organu właściwego w kwestii ustalenia odszkodowania za szkodę poniesioną w związku ze stwierdzeniem przez NSA OZ w R. niezgodności z prawem uchwały (...) Rady Miejskiej w R. z 14 kwietnia 1997 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z 16 listopada 2000 r. uznało się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku w kwestii orzeczenia odszkodowania od Gminy R. w kwocie 184.709,51 zł wraz z należnymi odsetkami za szkodę poniesioną w następstwie stosowania uchwały (...) Rady Miejskiej w R., uznanej następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w R. za niezgodną z prawem i przekazało sprawę Wojewodzie P. W uzasadnieniu stwierdziło, że z art. 60 pkt. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ właściwość Kolegium nie wynika, albowiem sprawa dotyczy nie decyzji administracyjnej, lecz uchwały rozumianej jako akt generalny. Kontrolę aktów o takim charakterze sprawuje wojewoda jako organ nadzoru. Stosownie do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ organ ten powinien eliminować z obrotu prawnego uchwały sprzeczne z prawem. Skoro więc wojewoda jest odpowiedzialny za jakość prawa tworzonego przez jednostki samorządu terytorialnego, to jako organ nadzoru ma prawo ingerować zawsze wtedy, gdy uchwały takie wyrządzają podmiotom szkody.
Wojewoda P. postanowieniem z 19 stycznia 2001 r. także uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie i wskazał na kolegium jako na organ właściwy w sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że z art. 60 pkt. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odsyła do odpowiedniego stosowania art. 160 Kpa, w którym został uregulowany tryb dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, że w postępowaniu jednoinstancyjnym orzeka organ wyższego stopnia, w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, jak i art. 17 pkt 1 Kpa wyrażają zasadę, zgodnie z którą samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, wyjątki zaś muszą wynikać z wyraźnej regulacji w przepisach szczególnych.
W odpowiedzi na wniosek Spółki Akcyjnej C.-R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w postanowieniu z 16 listopada 2000 r. Dodało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa i ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sprawa wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za szkodę wynikłą w związku ze stwierdzeniem przez NSA niezgodności z prawem uchwały rady gminy nie jest "indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, należącą do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego", o jakiej mowa w art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W szczególności kolegium nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do rady gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień przyjętych w art. 91 ust. 5 i art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, że osobie, która poniosła szkodę na skutek wydania uchwały sprzecznej z prawem albo stwierdzenia nieważności takiej uchwały, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę.
Żaden z ustawowych aktów prawnych nie reguluje postępowania w sprawie odszkodowania w przypadku, gdy nieważność aktu zostanie stwierdzona przez NSA lub kiedy ten Sąd ograniczy się do stwierdzenia niezgodności danego aktu z prawem z powodu istnienia przeszkody prawnej, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności tego aktu. Przepis art. 60 ustawy o NSA stanowi jedynie ogólnie o przysługującym stronie odszkodowaniu i w zakresie nieuregulowanym odsyła do odpowiedniego stosowania art. 160 Kpa. Nie ulega wątpliwości, że także w tym przypadku o odszkodowaniu powinny orzekać organy administracji publicznej. Organami właściwymi w sprawie odszkodowania byłyby oczywiście te organy administracji publicznej, które są uprawnione do stwierdzenia nieważności decyzji lub innego aktu w zakresie posiadanych kompetencji.
Zgodnie z art. 160 par. 4 Kpa "o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w par. 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 par. 1 Kpa, albo stwierdził w myśl art. 158 par. 2 Kpa, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 Kpa". Przepis ten nie wskazuje organu wyższego stopnia jako organu właściwego do orzekania o odszkodowaniu, ale wyraźnie stanowi, że o odszkodowaniu orzeka organ, który stwierdził nieważność decyzji. Pogląd ten został zaaprobowany w orzecznictwie NSA: "Przepis art. 160 par. 1 Kpa stanowi samodzielną i wyłączną podstawę odszkodowawczą za szkodę. Tryb dochodzenia odszkodowania został uregulowany w art. 160 par. 4 i 5 Kpa, a mianowicie jest to postępowanie jednoinstancyjne, a organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania jest organ administracyjny, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność albo niezgodność z prawem decyzji wadliwej" - wyrok z dnia 7 stycznia 2000 r., III SAB 58/98.
Zatem do stwierdzenia nieważności decyzji /art. 157 par. 1 Kpa/, jak i do orzekania o odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa właściwy jest organ wyższego stopnia lub ten sam organ, gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze /art. 160 par. 4 w zw. z art. 157 par. 1 Kpa/. Skoro więc stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest organ nadzoru /w tym wypadku wojewoda/, to odpowiednie zastosowanie art. 160 par. 4 Kpa konsekwentnie nakazuje przyjąć, że organem uprawnionym do orzekania o odszkodowaniu przysługującym od organu gminy, który wydał uchwałę sprzeczną z prawem w stopniu skutkującym jej nieważność, jest tenże organ nadzoru. W tym wypadku bowiem unormowanie zawarte w art. 160 par. 4 Kpa należy odnieść do regulacji zawartej w art. 86, art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a nie do rozwiązania przyjętego w art. 157 par. 1 Kpa.
Za takim stanowiskiem przemawia również to, że brak jest jakichkolwiek racji, które przemawiałyby za tym, iż zamiarem ustawodawcy było rozdzielanie w tych sprawach funkcji organu nadzoru od funkcji organu orzekającego w sprawach odszkodowawczych i powierzenia ich różnym organom. Można przecież twierdzić, że zasadą funkcjonowania administracji publicznej oraz procedury nadzoru nad działalnością gminną jest założenie, iż jeden organ, którym jest organ nadzoru /wojewoda/ łączy zadania organu sprawującego nadzór oraz organu właściwego do orzekania o odszkodowaniu, tak jak ma to miejsce w sprawach indywidualnych rozpoznawanych w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji. Wyjątki od tej zasady są dopuszczalne jedynie w następstwie jednoznacznego uregulowania, będącego wynikiem istnienia uzasadnionych racji przemawiających za odstąpieniem od podstawowych założeń ustrojowych i procesowych.
Zajęte w rozpoznawanej sprawie stanowisko stanowi kontynuację linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została zapoczątkowana postanowieniem składu 7 sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r. OSA 1/01. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził m.in., że ilekroć wykładnia językowa nie daje zadowalających rezultatów, z pomocą powinna przyjść wykładnia systemowa i celowościowa. Przyjmując, że ustawodawca wprowadzając określone rozwiązanie normatywne działał racjonalnie i że istotną wartością powinna być jednolitość rozwiązań prawnych dotyczących porównywalnych sytuacji faktycznych, należy stwierdzić, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze w tej samej kategorii spraw powinny co do zasady spoczywać w rękach tej samej kategorii organów. Transponując to stwierdzenie na grunt nadzoru nad działalnością gminną, należy przyjąć /wobec braku przepisu szczególnego, który by tą kwestię regulował odmiennie/, iż kompetencje do orzekania o nieważności uchwały organu gminy /art. 91, art. 93 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym/ i kompetencje do orzekania o odszkodowaniu za szkodę powstałą w wyniku wydania sprzecznej z prawem uchwały powinny spoczywać w rękach tego samego organu, a więc wojewody, ponieważ to on w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym został wyraźnie wskazany jako organ nadzoru. Trafnie więc Kolegium zauważyło, że skoro wojewoda zobowiązany jest eliminować z obrotu prawnego uchwały sprzeczne z prawem, to winien również posiadać kompetencję do orzekania w sprawach szkód powstałych na skutek wydania niezgodnych z prawem uchwał. Wkroczenie w tym zakresie samorządowego kolegium odwoławczego byłoby złamaniem tej logicznej reguły.
Powyższe ustalenia przesądziły w konsekwencji o wskazaniu Wojewody P., jako organu właściwego do orzekania o odszkodowaniu przysługującym od organu gminy, który wydał niezgodną z prawem uchwałę.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji, na podstawie art. 28 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.