Uzasadnienie
l SA 332/03
Decyzją Komendanta Wojewódzkiego w L. z dnia [...] listopada 2001 r. została utrzymana w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] października 2001 r. o odmowie przyznania K. B. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że K. B. został przyjęty do służby w Policji w dniu [...] maja 1998 r., funkcjonariuszem w służbie stałej jest od dnia [...] maja 2001 r. Z tym dniem, zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, K. B., jako policjant w służbie stałej, nabył prawo do ubiegania się o lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.
K. B., nabył w drodze aktu notarialnego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w okresie służby przygotowawczej. Natomiast z wnioskiem o przyznanie pomocy wystąpił po mianowaniu go policjantem w służbie stałej. W konsekwencji K. B. nabył lokal w okresie służby przygotowawczej, kiedy nie przysługiwało mu prawo do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej i na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Opisaną decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. B. z naruszeniem ustawowego 30 dniowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w sprawie II S.A./Ld 10/02 skargę odrzucił.
W dniu 7 marca 2002 r. K. B. złożył na ręce Komendanta Miejskiego Policji w P. kierowaną do Komendanta Wojewódzkiego w L., prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismo to zostało potraktowane przez organ wyższego stopnia początkowo jako wniosek o wznowienie postępowania a następnie jako złożony w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Do wniosku załączono dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt ISA 743/98 z dnia 18 listopada 1998 r. i sygn. akt ISA 749/98 z dnia 18 listopada 1998 r.). Obydwa wyroki zostały wydane w tym samym składzie i wyrażały pogląd, że jeden z elementów uzależniających przyznanie i ustalenie pomocy finansowej może wystąpić niejako wstecznie, a więc przed dniem mianowania funkcjonariusza na stałe. Tym elementem jak to można wywnioskować z dalszej części uzasadnienia, może być fakt zakupu mieszkania przed nabyciem prawa z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. odmówił uchylenia bądź zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu stwierdził, że pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany w opisanych wyrokach jest odmienny od podjętej w dniu 29 marca 1999 r. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w której stwierdzono, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego przewidziane w art. 88 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy o Policji jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie lokalu mieszkalnego, a dopiero wówczas kiedy przydziału nie dokonano policjantowi w służbie czynnej, przysługuje pomoc finansowa. Ponieważ w dacie wystąpienia o pomoc finansową K. B. posiadał lokal w miejscowości w której pełni służbę - nie spełniał warunków do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej a więc z pomocy finansowej na zakup lokalu.
Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania K. B. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2001 r. Komendanta Miejskiego Policji w P. Komendant Główny Policji akceptując na tle ustalonego stanu faktycznego, pogląd prawny stwierdził, że zastosowanie art. 154 k.p.a. wymaga zaistnienia jednej z dwóch przesłanek, a mianowicie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 154 k.p.a. -tj. interes społeczny lub słuszny interes strony - uzasadniające wzruszenie ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. KWP w L. oraz uchylenie decyzji ([...]) z dnia [...] października 2001 r. Komendanta Miejskiego Policji w P. o odmowie przyznania pomocy finansowej.
K. B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji. W skardze podkreślił że decyzja jest niezgodna z interpretacja ustawy o Policji, stosowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnił że zakupu mieszkania dokonał w służbie przygotowawczej posiadając złe warunki bytowe.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art. 97 § 1 przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. ze zm.) sprawy, których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) Wobec zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, którego siedziba znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - ten Sąd zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest właściwy dla niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 tej ustawy kontroluje działalność administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, orzekając w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty prawa miejscowego, organów jednostek samorządu terytorialnego i terenów administracji rządowej, akty nadzoru, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związku lub inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa jak te z bezczynności organów w wymienionych w ustawie przypadkach.
Przepis art. 134 cytowanej ustawy stanowi, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną podstawą zaskarżenia, jak też, że może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Przepis ten ma w pełni zastosowanie w sprawie niniejszej.
Oba organy administracji publicznej wydały decyzje nie będąc uprawnionymi do rozpoznania wniosku K. B. z dnia 7 marca 2002 r. We wniosku tym K. B. wnosił o "ponowne rozpatrzenie sprawy" w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Komendanta Policji w P. z dnia [...] października 2001 r.
Wniosek złożył w Komendzie Miejskiej w P., adresatem był Komendant Wojewódzki Policji w L. Po otrzymaniu wniosku początkowo został on potraktowany błędnie jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071), a następnie jako złożony na podstawie art. 154 tejże ustawy. Rozpoznał go Komendant Policji w L. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7 póz. 58 z późn. zmianami) obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ l i II instancji w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji policji organem właściwym dla funkcjonariusza Komendy Miejskiej w P. jest Komendant Powiatowy - Miejski Policji, a organem wyższego stopnia Komendant Wojewódzki Policji.
Oznacza to, że postępowanie wszczęte i prowadzone w sprawach uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej Komendanta Miejskiego Policji w P. a jest to "nowe postępowanie", powinien prowadzić zgodnie z art. 154 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej, który ją wydał. Organem tym jest Komendant Miejski Policji w P. Przepis art. 154 w § 1 posługuje się alternatywą wskazującą, że organem właściwym może być również organ wyższego stopnia, nie dotyczy to jednak przedmiotowego postępowania.
Zasadną jest zwrócenie się o wzruszenie decyzji do organu, który ją wydał oraz zastosowanie środka nadzoru przez organ wyższego stopnia. Przepis art. 154 jest przepisem dającym możliwość wzruszenia każdej decyzji, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przepisie § 2 tego artykułu wskazano, że decyzję uchyla lub zmienia "właściwy organ". Zgodnie z cytowanym art. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1991 r. o Policji, właściwym organem I instancji jest Komendant Miejski/Powiatowy. Komendant Główny Policji w dniu [...] grudnia 2002 r. wydał decyzję jako organ wyższego stopnia podczas gdy zgodnie z art. 6 (obecnie art. 6a) ustawy o Policji nie był takim organem wobec Komendanta Miejskiego Policji, był nim Komendant Wojewódzki w L. Tak więc naruszono zasadę właściwych organów orzekających co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd stwierdził również istnienie drugiej przesłanki nieważności postępowania - rażące naruszenie przepisu art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obie decyzje tak l jak i II instancji dokonały ponownej analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem obowiązujących przepisów w dacie ich wydania oraz analizy pod kątem wystąpienia przesłanek do zastosowanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, podczas gdy rozważania te były przedmiotem ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P., oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego w L. Nie można traktować trybu z art. 154 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako III i IV instancji. W sprawach tych następuje jedynie badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie może ono polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisu prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt IIISA 362/95 wzruszenie decyzji niewadliwych dotyczyć może tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną fazę rozstrzygnięć, z których każda jest zgodna z prawem (M. Podat. 1997/3/78) a także wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt MISA 1854/99 (Lex Nr 43954)". Postępowanie wszczęte i prowadzone w tym trybie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz celem jego jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne warunki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej". Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. całkowicie koncentruje się na ponownej ocenie istoty sprawy, a więc istnieniu uprawnień K. B. do pomocy finansowej na zakupione wcześniej mieszkanie. Decyzja Komendanta Głównego Policji powołując się na art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazała przesłanki, które muszą zaistnieć do wydania nowej decyzji, nie przełożyła ich jednak na okoliczności faktyczne sprawy. Dokonała też, jako kolejna, decyzja analizy przepisów, które posłużyły do odmowy przyznania K. B. prawa do pomocy finansowej.
Nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych, które mogłoby przesądzić wniosek K. B. pomimo, że organ l instancji zobowiązany jest, przepisem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy.
Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej Sąd uznał, że wystąpiły łączne przesłanki z art. 156 ust. 1 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.