Uzasadnienie
Kazimierz S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody w S. z 10 stycznia 1994 r. nr WZPS.9141/166/0/93/94, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z 10 grudnia 1993 r. nr GOPS.9141-115/93 o odmowie przyznania zasiłku okresowego. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że Kazimierz S. jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku. Mieszka z siostrą prowadzącą gospodarstwo rolne. Pomagając jej w gospodarstwie, zapewnia sobie wyżywienie i mieszkanie. Wywiad środowiskowy pozwolił ustalić, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje 5 osób: wnioskodawca, jego siostra Maria B. prowadząca wraz z synem Janem gospodarstwo rolne o dochodach miesięcznych w wysokości 2.206.000 zł, jego matka - inwalidka II grupy otrzymująca rentę inwalidzką w wysokości 1.737.960 zł i córka Marii B. - Anna, zatrudniona w zakładzie cukierniczym za wynagrodzeniem 1.763.500 zł. Ze względu na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego dochody wszystkich osób zsumowano i uzyskano przeciętny dochód na członka rodziny w wysokości od 1.141.500 zł, co oznacza, że jest on niższy od najniższej emerytury, tj. od 1.400.000 zł. Niemniej jednak Kazimierz S. nie spełnia ustawowej przesłanki braku możliwości zatrudnienia. Fakt, że pomaga on siostrze w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, oznacza, że może on pracować w gospodarstwie i uzyskiwać środki utrzymania. Ponadto organy administracji nie dysponowały w czasie orzekania odpowiednimi środkami pieniężnymi na pomoc społeczną. Zarówno w skardze, jak i we wcześniejszym odwołaniu, Kazimierz S. podkreślił, że nie udało mu się, mimo podejmowania prac sezonowych, nabyć praw do zasiłku dla bezrobotnych. Wprawdzie w decyzji wyliczono średni dochód w rodzinie na 1.141.500 zł, nie uwzględniono jednak, że matka ma 82 lata i wymaga leków, że siostra kupiła gospodarstwo dopiero w 1988 r. i ledwo skończyła je spłacać, a więc trudno tu mówić o dochodowości. On sam ma swój pokoik, a to oznacza, że musi sam kupić opał, opłacić energię, a także nabywać środki piorące.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając wyjaśnienia z uzasadnienia decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, a tylko w takim wypadku Sąd mógłby orzec odmiennie. Nie oznacza to, że Sąd nie dopatrzył się w ogóle uchybień prawnych, nie uznał jednak, że miały one wpływ na wynik sprawy. Za takie uchybienie Sąd uznał brak podpisu zainteresowanego na arkuszu wywiadu środowiskowego. Obowiązek przeprowadzenia takiego wywiadu przewiduje art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/, który jednocześnie upoważnia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do określenia zasad przeprowadzania wywiadu oraz wzoru kwestionariusza. Jednocześnie art. 36 ust. 1 tej ustawy głosi, że do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy. Porównując oba te przepisy, należy dojść do wniosku, że w zakresie sporządzania wywiadu środowiskowego ustawa ani nie wyłącza, ani nie zmienia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego, a przecież wywiad środowiskowy jest najważniejszym dowodem w sprawie o przyznanie pomocy społecznej. Z punktu widzenia procesowego jest to szczególna postać protokołu /art. 67 Kpa/, z tego zaś wynikają obowiązki określone w art. 68 par. 2 Kpa.
Realizując upoważnienie zawarte w art. 43 ust. 3 powyższej ustawy, Minister Pracy i Polityki Socjalnej opracował wzór kwestionariusza, w którym nie przewidział miejsca na podpis zainteresowanego /rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 9 kwietnia 1991 r. w sprawie zasad przeprowadzania wywiadu rodzinnego /środowiskowego/ oraz wzoru kwestionariusza - Dz.U. nr 33 poz. 143/. Jednocześnie jednak w treści normatywnej tego aktu prawnego nie zawarł zasady odmiennej w porównaniu z zasadą wyrażoną w art. 68 par. 2 Kpa, że osoba uczestnicząca w sporządzaniu protokołu powinna go podpisać. Fakt zatem, że we wzorze protokołu /część II punkt III.3/ przewidziano miejsce na podpis osoby zobowiązującej się do alimentacji zainteresowanego, potwierdza jedynie ogólną zasadę procesową podpisywania protokołu przez wszystkie osoby uczestniczące przy jego sporządzaniu. Gdyby prawodawca zamierzał zmienić tę zasadę ogólną i wyłączyć z niej zainteresowanego, musiałby to uczynić w ustawie. Wynika to z faktu, że "zasady przeprowadzania wywiadu", o których mowa w art. 43 ust. 3 omawianej ustawy, są materią różną od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi w nich o szczególny tryb przeprowadzania wywiadu w stosunku do normalnego postępowania dowodowego. Nie występuje tu więc konkurencyjność przepisów, lecz ich uzupełnienie. Gdyby bowiem zasady przeprowadzania wywiadu miały zastępować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w ustawie o pomocy społecznej /a nie w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu/ musiałyby znaleźć się odpowiednie stwierdzenia; mówi o tym jednoznacznie jej art. 36 ust. 1 stanowiąc, że zmiany w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego mają wynikać "z niniejszej ustawy", rozporządzenie natomiast takiej mocy nie ma.
Należy zatem wyrazić pogląd, że w świetle art. 43 ust. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60/ do wywiadu środowiskowego /rodzinnego/, będącego w istocie szczególną postacią protokołu w rozumieniu art. 67 par. 2 pkt 2 i 3 Kpa, ma zastosowanie przepis art. 68 par. 2 Kpa. Osoby biorące udział w sporządzaniu wywiadu środowiskowego powinny podpisać ten dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a w każdym razie przed wypełnieniem przez pracownika organu rubryki zawierającej decyzję. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej /Dz.U.R.P. nr 92 poz. 726 ze zm./ w wyroku z dnia 30 września 1988 r. I SA 1458/87 /ONSA 1988 Nr 2 poz. 85/.
Jak już powiedziano, mimo że w rozpoznawanej sprawie organy nie uwzględniły powyższej zależności przepisów prawa, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a dotychczasowe wywody Sądu mają na celu ukształtowanie prawidłowej praktyki w tych sprawach na przyszłość.
Jeśli chodzi o ocenę zaskarżonych decyzji w pozostałym zakresie, to Sąd również nie znalazł podstaw do podważenia ustaleń organów. Przyznają one, że dochód na członka rodziny nie osiąga poziomu, który wyłączałby Kazimierza S. z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia. Jednakże decyzja odmowna nie była wynikiem ustaleń negatywnych dla zainteresowanego, lecz braku środków finansowych na pomoc społeczną w czasie orzekania.
A zatem nie okoliczność, iż Kazimierz S. jest zdolny do uzyskania z pracy środków utrzymania, ale fakt braku środków pieniężnych na pomoc społeczną przesądził o wydaniu w sprawie decyzji odmownych. To jednak powinno być dla skarżącego wskazówką, że nawet naprawdę potrzebujący nie zawsze mogą uzyskać świadczenia ze środków społecznych, środki te bowiem są ograniczone. W takiej zaś sytuacji organy administracji muszą bardzo racjonalnie gospodarować środkami i przeznaczać je przede wszystkim dla osób niezdolnych do pracy i pozbawionych pomocy z innych źródeł. Skarżący musi uwzględnić, że przyznanie zasiłku okresowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji. Zachowują one w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych zainteresowanego, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Dzięki temu stwarza im się możliwość dokonywania właściwych wyborów, ale tym samym nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie oczekiwań.
Uznając, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i oddalił ją zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.