Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w (...) decyzją nr FAKI/BK/9211/29/94 z dnia 28 lipca 1995 r., po rozpoznaniu wniosku Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala Dziecięcego w K., na podstawie art. 33 ust. 4 i 6 oraz art. 35 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./ w związku z art. 20 i 22a ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, nie udzielił koncesji na prowadzenie apteki na bazie apteki szpitalnej Wojewódzkiego
Specjalistycznego Szpitala Dziecięcego im. (...) w K. Jako powód odmowy organ podał, że apteka pełniłaby równocześnie dwie funkcje: apteki szpitalnej i apteki ogólnodostępnej, mieszczących się we wspólnym lokalu i mających wspólny personel. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie typów aptek, zakresu i rodzaju czynności należących do aptek poszczególnych typów oraz wymogów dotyczących lokalu i wyposażenia aptek /M.P. nr 37 poz. 277/ apteki szpitalne stanowią integralną część szpitala i nie ma możliwości zmiany ich funkcji. Zdaniem organu, apteki ogólnodostępne są odrębnymi jednostkami i ich uruchomienie podlega przepisom wydanym na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe oraz przepisom ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych i rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie warunków prowadzenia apteki /Dz.U. nr 94 poz. 469/. Kierownikiem apteki ogólnodostępnej nie może być osoba pełniąca funkcję kierownika innej apteki, co reguluje art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 10 października 1991 r. Ponadto uruchomienie apteki ogólnodostępnej, zaopatrującej także szpital, uniemożliwi zaopatrzenie go w leki ujęte w wykazie środków farmaceutycznych i materiałów medycznych stosowanych wyłącznie w lecznictwie zamkniętym oraz wydawanych na podstawie recept lekarskich do leczenia poszpitalnego, ogłoszonym przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w dniu 18 sierpnia 1993 r. w Dz.Urz. MZiOS nr 10 poz.
- (...)
Po rozpatrzeniu odwołania Szpitala Krajowy Inspektor Farmaceutyczny decyzją nr (...) z dnia 25 stycznia 1996 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że rozwiązanie proponowane przez stronę jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Te bowiem, to jest cytowana ustawa z dnia 10 października 1991 r. i zarządzenie z dnia 13 listopada 1992 r., odróżniają jako odrębny typ aptek apteki zakładowe /szpitalne/. Apteki te nie są ogólnie dostępne i nie muszą uzyskiwać koncesji. Zaopatrują one w leki gotowe, leki recepturowe, materiały i preparaty opatrunkowe osoby przebywające w szpitalu lub w innym zakładzie udzielającym całodobowych lub całodziennych świadczeń zdrowotnych. Dopuszczenie prowadzenia aptek ogólnodostępnych przez jednostki organizacyjne służby zdrowia /zoz-y, szpitale/, o czym orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 1994 r. II SA 2444/93, również nie oznacza zmiany funkcji działających aptek szpitalnych, które jako integralna część szpitala realizują zadania określone w zarządzeniu Ministra.
Skargę na powyższą decyzję wniósł dyrektor Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala Dziecięcego w K., zarzucając, iż działanie organów ma charakter monopolistyczny, nie służy szpitalowi, pacjentom ambulatorium i byłym pacjentom szpitala, kontynuującym leczenie pozaszpitalne, oraz okolicznym mieszkańcom. Jako publiczny zakład opieki zdrowotnej szpital nie jest traktowany jak równoprawny partner, co nie jest zgodne z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów, organ stwierdził, że występując z wnioskiem o wydanie koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej skarżący nie spełnił obowiązujących w tym zakresie warunków. Nie wyodrębnił lokalu przeznaczonego na aptekę ogólnodostępną, informując organ koncesyjny, że zamierza uruchomić ją "na bazie materialnej istniejącej apteki szpitalnej". Zarzut nierównego traktowania podmiotów nie może być uwzględniony, skoro szpital - będący państwową jednostką organizacyjną - nie jest podmiotem w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga dyrektora Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala Dziecięcego w K. nie mogła być uwzględniona.
Sąd administracyjny, kontrolujący na podstawie art. 1, 16 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ legalność zaskarżonej decyzji, uchyla ją, stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Zaskarżona decyzja ostateczna z dnia 25 stycznia 1996 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w (...) z dnia 28 lipca 1995 r. nie naruszają prawa.
Organ I instancji zasadnie nie udzielił koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez Wojewódzki Specjalistyczny Szpital Dziecięcy w K. na bazie działającej apteki tego szpitala, a podniesione w uzasadnieniu decyzji argumenty wraz z argumentami organu II instancji, który utrzymał w mocy tę decyzję odmowną, są trafne. Organy administracji państwowej prawidłowo oceniły, iż w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe połączenie organizacyjne apteki ogólnodostępnej, funkcjonującej na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./, z apteką zakładową, przewidzianą w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest działalnością gospodarczą wymagającą koncesji na podstawie art. 33 ust. 1 i 6 cytowanej ustawy, a w zakresie w tej ustawie nie uregulowanym - na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, której przepisy stosuje się odpowiednio. Koncesji udziela się po spełnieniu warunków przewidzianych w powołanych ustawach oraz w zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie typów aptek, zakresu i rodzaju czynności należących do aptek poszczególnych typów oraz wymogów dotyczących lokalu i wyposażenia aptek /M.P. nr 37 poz. 277/.
Apteka ogólnodostępna może - w myśl przepisów par. 1 pkt 1 i 2, par. 3 ust. 1 i 2 cytowanego zarządzenia i art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 października 1991 r., określających jej zadania - zaopatrywać w leki i środki medyczne również zakłady opieki zdrowotnej, lecz zadanie to stanowi tylko dodatkową funkcję apteki, jest ona bowiem odrębną od zakładów opieki zdrowotnej jednostką organizacyjną, powołaną do zaopatrywania ludności w leki i środki medyczne. Apteka zakładowa, wykonująca zadania określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy i w przepisach par. 2 pkt 1-3 i par. 3 ust. 3-5 powyższego zarządzenia, funkcjonująca jako apteka szpitalna, nie jest samodzielnym podmiotem gospodarczym, lecz tworzona jest jako komórka organizacyjna zespołu opieki zdrowotnej przez organ nadający szpitalowi statut, zatwierdzany następnie przez podmiot, który utworzył ten zakład.
Z materiału dowodowego sprawy, uzupełnionego przez sąd, wynika, iż apteka szpitalna została wyodrębniona organizacyjnie w załączniku do statutu Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala Dziecięcego w K. /par. 14 statutu/ i funkcjonuje na podstawie regulaminu ustalonego przez dyrektora tego Szpitala. Ta odrębność prawna obu typów aptek oraz inne zasady ich tworzenia, funkcjonowania i podległości nie pozwalają na wydanie koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na bazie funkcjonującej /a nie zlikwidowanej wcześniej/ apteki szpitalnej.
Stanowisko takie wyraziła również Naczelna Rada Aptekarska w Warszawie, opiniując negatywnie wniosek Szpitala. Negatywna opinia samorządu aptekarskiego, w świetle uzasadnienia zawartego w protokole z dnia 21 czerwca 1995 r., nie tylko jawi się jako spełnienie warunku zawartego w art. 33 ust. 5 omawianej ustawy z dnia 10 października 1991 r., lecz zawiera także merytoryczną ocenę niedopuszczalności zmiany funkcji apteki szpitalnej, stanowiącej integralną część szpitala, w aptekę ogólnodostępną, której działalność, z założenia przyjętego przez ustawodawcę, stanowi działalność gospodarczą.
Oprócz okoliczności podniesionych przez organy orzekające w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozważał także kwestie wiążące się z różnym zakresem autonomii i wynikającymi z tego różnymi zasadami finansowania aptek ogólnodostępnych i aptek zakładowych, stanowiących jednostki niesamodzielne, funkcjonujące w ramach innego zakładu.
Wojewódzki Specjalistyczny Szpital Dziecięcy (...) w K., jak wynika z decyzji nr (...) Wojewody (...) z dnia 20 maja 1993 r., został utworzony jako państwowa jednostka budżetowa, podległa Wojewodzie. Autonomia takiej jednostki podlega podwójnemu ograniczeniu: przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ oraz przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./. Jeżeli chodzi o pierwszy z wymienionych aktów prawnych, to w art. 1 i 3 określa on cele i zadania, dla których wypełnienia tworzone są zakłady opieki zdrowotnej. Ponadto w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy sprawy te reguluje statut. Akt ten określa w szczególności cele, zadania i obszar działania jednostki, rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, organizację wewnętrzną, organy zakładu oraz zasady gospodarki finansowej /art. 11 ust. 2/.
Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe w art. 15 ust. 1 ustaliła zasadę, iż państwowe jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzają do tego budżetu. Państwowa jednostka budżetowa może prowadzić działalność gospodarczą w formie gospodarki pozabudżetowej /art. 16 ust. 1 i 2/, lecz aby publiczny zakład opieki zdrowotnej mógł podjąć taką działalność, musi uzyskać pozwolenie organu nadającego statut i podmiotu zatwierdzającego ten statut. Warunek ten wynika wprost z omawianego wcześniej art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, z przepisów prawa budżetowego, a także z art. 54 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. Ten ostatni przepis, określający możliwość uzyskiwania środków finansowych przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej, stanowi, iż oprócz środków uzyskiwanych z odpłatnych świadczeń zdrowotnych /pkt 1/, dotacji na realizację zadań i programów zdrowotnych /pkt 2/, zakład może uzyskiwać środki finansowe z wydzielonej działalności gospodarczej, innej niż wymieniona w pkt 1, jeżeli statut zakładu przewiduje prowadzenie takiej działalności /pkt 3 /.
Z załączonego do akt sądowych statutu Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala Dziecięcego w K. wynika, iż nie przewidziano w nim prowadzenia takiej działalności gospodarczej. Nie negując przeto możliwości utworzenia przez publiczny zakład opieki zdrowotnej apteki ogólnodostępnej jako odrębnej jednostki organizacyjnej, za czym wcześniej już opowiedział się sąd administracyjny w wyroku II SA 2444/93 z dnia 24 marca 1994 r. /nie publikowanym/, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż podmiot, który wystąpił z wnioskiem o utworzenie takiej apteki, nie spełnił warunków przewidzianych w omawianych wcześniej przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Innymi słowy, publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskać koncesję na prowadzenie apteki ogólnodostępnej tylko wtedy, gdy statut zakładu, zatwierdzony przez podmiot, który go utworzył, przewiduje prowadzenie takiej apteki jako wyodrębnionej działalności gospodarczej w jednej z form gospodarki pozabudżetowej, o jakich mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/, oraz po spełnieniu warunków przewidzianych w ustawie z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./.
Skoro Wojewódzki Specjalistyczny Szpital Dziecięcy w K., będący publicznym zakładem opieki zdrowotnej, jako państwowa jednostka budżetowa nie spełnił podstawowych warunków określonych w przepisach prawa, to odmowę udzielenia koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej Sąd uznał za zgodną z prawem.
Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.