Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98

Teza

Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu /art. 106 par. 1 Kpa/ nie stanowi rażącego naruszenia prawa lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie /art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa/.

Sentencja

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału (...) o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu (...) gruntów zabudowanych (...).

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu Handlu Zagranicznego gruntów zabudowanych położonych w (...) z równoczesną sprzedażą budynku biurowo-mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 par. 1 Kpa organ nadzoru stwierdzający nieważność konkretnej decyzji musi wykazać, że decyzja ta w przypadku orzeczenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa /jak w rozpoznawanej sprawie/ narusza istotne dla rozstrzygnięcia przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną w sposób oczywisty, jednoznaczny i wyraźny.

Powszechnie przyjmuje się bowiem - na gruncie prawa administracyjnego - że "decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyrażonym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu "rzuca się w oczy" /zob. H.Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA: Nowe Prawo 1994 r. z. 1 str. 25/. Przepis art. 156 Kpa ustanawia dwa rodzaje przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - pozytywne i negatywne. Dwa rodzaje rozstrzygnięć organu administracyjnego dotyczące decyzji administracyjnej obarczonej wadliwością, powodującą jej nieważność, jak też wszczynania postępowania na wniosek strony albo z urzędu świadczą przede wszystkim o względności sankcji nieważności, jak również dobitnie wskazują na istnienie elementu oportunizmu w orzecznictwie administracyjnym dopuszczonego w imię kompromisu pomiędzy wymaganiami praworządności a koniecznością ochrony jednostki przed skutkami błędów w działaniu organów administracji publicznej.

Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 par. 1 pkt 1-6 Kpa oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usunięcie tych wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Przykładem tego w rozpoznawanej sprawie jest zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 35 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./, którego dopuścił się organ stopnia podstawowego w decyzji z dnia 14 listopada 1989 r. oddając grunt w użytkowanie wieczyste i sprzedając budynek wpisany do rejestru zabytków bez uzyskania uprzedniej zgody Ministra Kultury i Sztuki w trybie art. 106 par. 1 Kpa. Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu /art. 106 par. 1 Kpa/ nie stanowi rażącego naruszenia prawa lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie /art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa/. Jest to więc chybiony zarzut organu nadzoru w odniesieniu do decyzji z dnia 14 listopada 1989 r. w aspekcie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc - musi więc wskazać przesłankę pozytywną uprawniającą do wydania takiej decyzji. Przesłankę negatywną wprowadzono w przepisie art. 156 par. 2 Kpa. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej i powinny być interpretowane dosłownie lub ścieśniająco. "Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątki od zasady stabilności decyzji, wymogu bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa" /wyrok NSA z 7 lipca 1983 r. II SA 581/83/. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Tam, gdzie wchodzi w grę rozbieżność w wykładni prawa nie można mówić o jego rażącym naruszeniu. Przez rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, w odróżnieniu od zwykłego naruszenia prawa o jakim mowa np. w art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ rozumieć należy naruszenie prawa wywołujące takie skutki, które nie dają się pogodzić z zasadami praworządności. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem opierając się na poczynionym wyżej wywodzie. Najistotniejszą kontrolą jest ocena przepisu art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, który jest zasadniczą podstawą prawną decyzji z dnia 14 listopada 1989 r., gdyż decydującą o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i rozważenia wymaga to, czy jego zastosowanie w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym w sposób rażący naruszało jego treść. Pozostałe przepisy są jakby "pochodną" zastosowania przepisu art. 87 ust. 2 cyt. ustawy bądź też zostały wprowadzone do decyzji bez potrzeby ich stosowania. Przepis ten wymagał, aby podmiot ubiegający się o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste był posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy i nie legitymował się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej.

Złożenie wniosku o przekazanie gruntu przed 31 grudnia 1988 r. zwalniało z pierwszej opłaty /art. 87 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że przepis art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest przepisem szczególnym w odniesieniu do przepisów tej ustawy, który wyłącza nakaz stosowania w sprawie np. art. 22 i art. 35 cyt. ustawy.

To, iż organ w swojej decyzji z dnia 14 listopada 1989 r. umieścił również przepisy art. 22 i art. 35 nie stanowi o ich rażącym naruszeniu, jak również art.

87. Przepis art. 87 ust. 3 stanowi, iż decyzja wydana w oparciu o art. 87 ust. 2 stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, a art. 35 ust. 1 stwierdza, że zawarcie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste poprzedza wydanie decyzji. Porównanie to wykazuje więc, że powołanie w decyzji z dnia 14 listopada 1989 r. przepisu art. 87 w zestawieniu z treścią art. 22 i art. 35 w tym zakresie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Zbędnym staje się więc dalsza analiza art. 22 i art. 35 pod kątem ich rażącego naruszenia. Należy tylko zwrócić uwagę, że wbrew poglądom organów obu instancji odnośnie celu na jaki mogą być oddawane grunty w użytkowanie wieczyste na rzecz wymienionych w art. 22 podmiotów, to przepis ten wymienia również przesłankę - "służące do zaspakajania ich potrzeb". Z tych względów Sąd na uboczu pozostawia problem czy PHZ w dniu 14 listopada 1989 r. było państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 22 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Istotą wydania prawidłowej decyzji w oparciu o art. 87 cyt. ustawy jest to czy konkretny podmiot był posiadaczem gruntów państwowych.

W sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowy grunt był państwowy. Z akt sprawy wynika również, iż był w posiadaniu PHZ.

Biuro Spraw Lokalowych Urzędu Rady Ministrów pismem z dnia 25 marca 1988 r. powierzyło PHZ obowiązki administratora części biurowej nieruchomości (...).

Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "MDM" wyraziło zgodę na przejęcie przez PHZ tych budynków również w części mieszkaniowej /pismo z dnia 12 listopada 1986 r./. Jest to dodatkowy argument odnośnie posiadania ale nie decydujący - decydował fakt władania jak właściciel /posiadacz samoistny/ lub jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą /posiadacz zależny/ - art. 336 Kc.

Element fizycznego władztwa nad rzeczą można określić jako zjawisko polegające na tym, że pewna osoba /podmiot/ znajduje się w sytuacji, która pozwala jej na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na odpowiednim fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony.

Przepis art. 87 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i pozostałe przepisy tej ustawy nie precyzują pojęcia "posiadania" dlatego w tym zakresie należało odnieść się "do przepisów tytułu IV - "posiadanie" - Kodeksu cywilnego. W rozumieniu tych przepisów PHZ w dniu wydania decyzji z dnia 14 listopada 1989 r. było posiadaczem przedmiotowych gruntów i w ten sposób spełniało podstawową przesłankę do ich otrzymania w użytkowanie wieczyste.

Należy podkreślić, że ten kto powołuje się na swoje posiadanie w świetle art. 339 Kc /jak również art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ ma obowiązek udokumentowania tylko faktu władania rzeczą, nie musi natomiast udowodnić, że czyni to jako osoba uprawniona. Ponadto przepis art. 87 ust. 2 tak dalece podkreślał znaczenie posiadania, że upoważniał organ do wydania decyzji o przekazanie np. w użytkowanie wieczyste nawet bez potrzeby uprzedniego złożenia wniosku o przekazanie. Celem tego przepisu było uporządkowanie sytuacji prawnej posiadaczy gruntu /władających gruntem/. Skoro więc PHZ była posiadaczem gruntu państwowego przed dniem 1 sierpnia 1988r. to organ był uprawniony uwzględnić wniosek tego podmiotu o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zastosować w sprawie przepis ust. 4 art. 87 wobec złożenia stosownego wniosku przed dniem 31 grudnia 1988 r.

Decyzja z dnia 14 listopada 1989 r. uwzględnia fakt sprzedaży lokali (...) i wyłącza z przekazanego PHZ w użytkowanie wieczyste gruntu 0,001 części stosownej działki, jako stanowiącą współudział w użytkowaniu wieczystym z tytułu sprzedaży lokali. Konsekwencją przekazania w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego była sprzedaż położonych na tym gruncie budynków /art. 21 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ uchybienia których się dopuszczono przy wydawaniu decyzji w aspekcie przepisu art. 24 ust. 1 i 2 w świetle ukształtowanych stanów prawnych i faktycznych w następstwie innych działań prawnych nie mogą być zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa. Wbrew stanowisku organu w decyzji z dnia 14 listopada 1989 r. wyłączono stosowną część gruntu stanowiącą współudział lokali (...), natomiast nie dokonano tego w odniesieniu do części wspólnych budynku i jego urządzeń, co przewiduje art. 24 ust. 1 i 2. Uczyniono to natomiast w każdej z decyzji o sprzedaży lokali i w odpowiednich aktach notarialnych w oparciu o które sprzedano wymienione lokale wraz z udziałem odpowiedniej części wspólnych budynku i jego urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Oddano również tymi aktami notarialnymi w użytkowanie wieczyste nabywcom, stosowny udział każdego nabywcy wynoszący 00,047 części działki/ patrz akty notarialne z dnia 16 października 1989 r., 13 kwietnia 1988r./.

Prawa nabywców wymienionych lokali wynikające z art. 24 ust. 1 i 2 były więc zagwarantowane w wymienionych aktach notarialnych. Znalazło to również właściwy wyraz w zapisie księgi wieczystej (...).

Decyzja, która nie zawiera specyfikacji prawo trzeciej osoby, wiążących się z prawami adresowanymi do podmiotu będącego stroną w sprawie nie narusza rażąco prawa, jeśli te prawa są ujęte w innej decyzji adresowanej do tej trzeciej osoby. Decyzja taka będzie dotknięta tylko wadą procesową.

Sąd podziela pogląd skarżącego, iż w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten odnosi się do sprzedaży lokalu zajmowanego przez najemcę, a nie całego domu wraz z gruntami. Sąd Najwyższy wielokrotnie zajmował stanowisko zacytowane w skardze, np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1995 r. - III CZP 161/94 /OSNC 1995 Nr 5 poz. 71/, która prowadzi do wniosku, iż sprzedaż całego domu w zaistniałej sytuacji nie narusza prawa, a tym bardziej rażąco. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości może nasuwać metoda wyceny sprzedanego budynku. Ustalenie ceny sprzedaży nieruchomości nastąpiło na podstawie wyceny sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę we wrześniu 1989 r. przy zastosowaniu wartości szacunkowej według cennika PZU. W aktach sprawy znajdują się dwie opinie szacunkowe - biegłego W.G. z września 1989 r. stanowiąca podstawę wydania decyzji w zakresie wartości nieruchomości i opinia Z.D. z dnia 20 czerwca 1991 r. ustalająca odtworzoną wartość budynków i elementów budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Obie opinie różnią się nie tylko metodą szacowania i wielkością wartości ale również określeniem stopni zużycia - 30 procent i 10 procent. Z obu natomiast opinii nie wynika, aby odliczono wartość sprzedanych lokali (...). Stanowisko organu w zakresie art. 45 ust. 1 pkt 2 sprowadza się do tego, iż przyjęcie niewłaściwej metody wykonania wyceny stanowi rażące naruszenie prawa. Należy tu przytoczyć pogląd wyrażony na początku uzasadnienia, że decyzja zostaje wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Przy tak rozumianym rażącym naruszeniem prawa materialnego nie można jednoznacznie stwierdzić, że decyzja z dnia 14 listopada 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/.

Przy ustalaniu wartości budynku biegły W.G. posłużył się cennikiem PZU do szacowania budynków systemem kubaturowym - nie sprzeciwia się to założeniu cytowanego przepisu, bowiem cennik ten służył zapewnieniu realnych /według kosztów odtworzenia/ odszkodowań i dlatego powszechnie, a w każdym razie często był przez biegłych stosowany /patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1995 r. I SA 600/95/. Należy mieć na uwadze i to, że galopująca w tym czasie inflacja uniemożliwiła ustalenie ceny odpowiadającej wymogom art. 45 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na dzień wydania decyzji, czego przykładem jest zmiana metod określania wartości budynków, innych urządzeń oraz lokali /art. 39 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu z Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ nadanym ustawą z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 103 poz. 446.

W zaskarżonej decyzji podano, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 14 listopada 1989 r. naruszono przepisy art. 7-10 i art. 77 par. 1 Kpa ale nie sprecyzowano konkretnie na czym to naruszenie polegało, czy stanowiło rażące naruszenie i stawiało podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - dlatego zbędne jest szczegółowe omawianie tego aspektu. Natomiast przepisy te jak i art. 80 Kpa mogą się odnosić do organów nadzorczych obu instancji. W toku licznych postępowań toczących się przed organami różnych instancji jak i w postępowaniu sądowym powoływano się konsekwentnie na rażące naruszenie przepisów art. 22, art. 45 i art. 87 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 35 cytowanej ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach, powielając ten sam błędny pogląd prawny wyrażony w piśmie Najwyższej Izby Kontroli z dnia 11 kwietnia 1991 r.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a jej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa /art. 6 Kpa/. Źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia /art. 87 Konstytucji/.

W toku postępowania Najwyższa Izba Kontroli kilkakrotnie występowała do Wojewody W. "o spowodowanie wydania decyzji uchylającej decyzję Nr 809/89 w terminie niezwłocznym i w tym samym o realizację wniosku pokontrolnego w wystąpieniu z dnia 11 kwietnia 1991 r." (...).

Ponieważ chybiony pogląd prawny organów zawarty w zaskarżonych decyzjach jest zbieżny z poglądem zawartym w cytowanych pismach, a rozstrzygnięcie w sprawie pokrywa się z żądaniem NIK, rodzi się wątpliwość, której Sąd nie będzie wyjaśniał, czy organy działały tylko na podstawie prawa, czy też sugestii zawartych w pismach NIK.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.