Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 lutego 1999 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania D. Spółki z o.o. w W. od decyzji Prezydenta z dnia 31 sierpnia 1998 r., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wywołanej wnioskiem z 29.05.1996 r., złożonym przez Spółkę z o.o. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. Cz. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło stan faktyczny niniejszej sprawy. W odniesieniu do nieruchomości przy ul. C. złożony został w dniu 5 grudnia 1947 r. wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej przez ówczesnego właściciela hipotecznego. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej z 5 sierpnia 1950 r. odmówiono przyznania tego prawa.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 26 lutego 1999 r. stwierdził nieważność orzeczenia z 5.08.1950 r.
Wniosek poprzednich właścicieli rozpoznany został przez Prezydenta W., który decyzją z dnia 16 listopada 1995 r. odmówił następcom prawnym b. właściciela przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu i zwrotu budynku znajdującego się na gruncie.
Na skutek odwołania następców prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w dniu 17.04.1996 r. powyższą decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.
29 maja 1996 r. Spółka z o.o. D. zgłosiła swój udział w toczącym się postępowaniu i wniosła o uznanie jej za stronę tegoż postępowania wskazując, iż aktem notarialnym z 11 kwietnia 1996 r. nabyła od następców prawnych b. właścicielki budynek położony na gruncie oraz wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
W dniu 31 sierpnia 1998 r. Prezydent W. decyzją wydaną "po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez "D." o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. C. oznaczonego Nr hip. 4" umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka "D.", a następnie pismem z 13.11.1998 r. wycofała je. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 lutego 1999 r. nie uwzględniło wycofania odwołania, gdyż doprowadziłby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo.
Oceniając legalność decyzji Kolegium stwierdziło, iż nie zachodzi w tym wypadku bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 par. 1 Kpa.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA należy odróżnić przypadki bezprzedmiotowości od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Jeśli organ I instancji uważał żądanie Spółki za bezzasadne winien tę bezzasadność wykazać w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe i to bez wskazania czy umorzenie to dotyczy jedynie części, czy całości postępowania.
Umorzenie postępowania na tej podstawie, że 5 września 1996 r. Gmina wystąpiła do Sądu Wojewódzkiego z pozwem o ustalenie nieważności umowy sprzedaży budynku i roszczeń do gruntu, zawartej w formie aktu notarialnego, jest oczywiście bezzasadne.
W sprawie tej nie zapadł jeszcze wyrok, a organ administracji nie ma prawa rozstrzygać o ważności aktu notarialnego.
Ponadto rozwiązanie aktu nie będzie prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu, a może tylko mieć wpływ na ustalenie innych stron postępowania.
Zatem organ I instancji winien przede wszystkim prawidłowo rozpoznać wniosek z 19.05.1996 r. i prawidłowo ustalić strony postępowania oraz stan gruntu na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. tj. w dniu 21 listopada 1945 r. oraz stan budynku znajdującego się obecnie na tym gruncie /obszernie na ten temat wypowiedziało się Kolegium w decyzji z 17 kwietnia 1996 r./.
Organ może też rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa do czasu wydania wyroku przez sąd w sprawie ważności aktu notarialnego z 11 kwietnia 1996 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła "D." Spółka z o.o. w W. powołując błędnie oznaczenie decyzji (...) i domagając się stwierdzenia nieważności zarówno decyzji ostatecznej, jak i decyzji I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organy orzekały merytorycznie decyzją w nieistniejącym postępowaniu, w którym dopuścił do udziału "P." SA nie mającą przymiotu strony. Powołując się na nabycie praw wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w drodze czynności prawnej, dokonanej w formie aktu notarialnego i zgłoszenie udziału w postępowaniu pismem z 29 maja 1996 r. skarżący stał się stroną postępowania jako następca prawny. Z uwagi na brak reakcji organu Spółka złożyła skargę na bezczynność do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem zobowiązało Prezydenta W. do zakończenia sprawy w terminie do 31 sierpnia 1998 r.
Zamiast rozstrzygnąć w ustalonym terminie sprawę i wyjaśnić przyczyny jej niezałatwienia w terminie określonym w art. 35 par. 3 Kpa organ wszczął jakieś inne, nowe postępowanie i w dniu 31 sierpnia 1998 r. wydał decyzję, w której umorzył - jako bezprzedmiotowe - rzekomo wszczęte zgłoszonym w dniu 29 maja 1996 r. wnioskiem Spółki postępowanie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania.
Do udziału w tym postępowaniu oraz postępowaniu wywołanym wnioskiem Elżbiety M. został dopuszczony "P.". Organy rozstrzygając obie sprawy nie ustosunkowały się do tego, jaki interes prawny lub obowiązek "P." nadaje tej spółce przymiot strony.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podzielając jednakże niektóre z poglądów wyrażonych w skardze. Kolegium zgodziło się z tym, iż wniosek z maja 1996 r. nie wszczął nowego postępowania i nie było podstaw, aby Prezydent jakiekolwiek postępowanie dotyczące gruntu przy ul. C. umarzał. Dlatego też Kolegium nie uwzględniło wniosku Spółki D. wycofującego odwołanie od decyzji Prezydenta, albowiem umorzenie postępowania odwoławczego doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wadliwej i naruszającej prawo. Kolegium wyjaśniło, że działając jako organ II instancji wbrew przekonaniu skarżącej Spółki, nie rozstrzygało żadnej sprawy z wniosku byłego właściciela w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., a jedynie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego ewidentnie wadliwej decyzji. Kolegium nakazało też organowi prawidłowe ustalenie stron tego postępowania, a gdy ustalenie to jest zależne od wyroku w zawisłym postępowaniu sądowym - zastosowanie art. 97 par. 1 Kpa, nie zaś umorzenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Spółki nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja ostateczna nie narusza prawa. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę, iż po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 17 kwietnia 1996 r., uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia 16 listopada 1995 r., odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu i zwrotu budynku oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, powstał stan zawisłości sprawy w organie I instancji.
Organ na tym etapie postępowania winien rozpatrzeć wniosek właścicieli nieruchomości złożony 5 grudnia 1947 r.
Pismem złożonym 29 maja 1996 r. "D." Spółka z o.o. zgłosiła udział w tym postępowaniu powołując się na nabycie aktem notarialnym z 11 kwietnia 1996 r. prawa własności do budynku oraz roszczeń do gruntu, wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Powyższe pismo podlegało ocenie w aspekcie art. 30 par. 4 Kpa, regulującego następstwo procesowe w toku postępowania w przypadku zbycia prawa. Ocena ta w żadnym razie nie następuje w drodze decyzji, a jedynie skutkuje tym, iż zamiast strony dotychczasowej wstępują jej następcy prawni.
W takiej sytuacji wniosek Spółki, złożony do organu nie wszczął żadnego nowego postępowania i nie wymagał od organu wydania jakiejkolwiek decyzji, uwzględniającej to zdarzenie procesowe, w tym również nie zachodziła potrzeba umarzania postępowania skoro żadne, odrębne od dotychczasowego, postępowanie nie toczyło się.
Decyzja Prezydenta W. z dnia 31 sierpnia 1998 r. umarzająca postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dotknięta była wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Sąd podziela w tym względzie pogląd wyrażony w skardze.
Jednakże od tej decyzji strona wniosła odwołanie, którego cofnięcia organ zasadnie nie uwzględnił. W takiej sytuacji decyzja ta nie podlegała weryfikacji w trybie postępowania nadzorczego.
Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Również w orzecznictwie sądowym dość wcześnie ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru.
W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie - a tak było w niniejszej sprawie - w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kpa z uwagi na inny zakres i charakter jego działań, jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru /wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1981 r. II SA 919/81 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 5/.
Tak więc gdy organ drugiej instancji ustali, że decyzja pierwszoinstancyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, może jedynie wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 par. 2 Kpa.
Zasadnie zatem Kolegium zastosowało w tej sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne z art. 138 par. 2 Kpa, jako jedynie przystające do zaistniałej sytuacji.
Przepis ten daje uprawnienia organowi odwoławczemu do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Żadne bowiem rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 par. 1 Kpa nie mogło mieć zastosowania, a to wobec konieczności eliminacji wadliwie wydanej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne.
Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest natomiast uzasadnione tym, iż istnieje pierwotnie złożony wniosek z 5 grudnia 1947 r., a jednocześnie na skutek czynności prawnej wstąpiła do postępowania nowa strona, domagająca się wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.
Decyzja organu odwoławczego, eliminująca w toku kontroli instancyjnej decyzję I instancji dotkniętą wadą kwalifikowaną jest zgodna z prawem i stwarza stan prawny umożliwiający prawidłowe przeprowadzenie postępowania. Również zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatnie wskazówki co do kierunku tego postępowania odpowiadają istniejącej w sprawie sytuacji faktycznej i wymaganiom procedury.
Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.