Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia […] listopada 2001r. Nr […] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia […] sierpnia 2001r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 1949r., załatwiającego odmownie podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. […], hipot. […].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 10 września 1948r. nieruchomość warszawska, położona przy ul. […], oznaczona nr hipot. […], uregulowana była jawnym wpisem na imię S. F. w 1/3 części, G. F. z domu T. w 1/3 części, F. C. z domu T. w 1/3 części - wszystkich odnośnie niepodzielnej połowy oraz A. R. co do drugiej niepodzielnej połowy. Zaświadczenie to stwierdzało stan na dzień 30 sierpnia 1948r.
W ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948r. Zarząd m. st. Warszawy podał do wiadomości, iż objął w posiadanie m.in. grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. […] w Warszawie:
Pismem z dnia 10 września 1948r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, reprezentujący nieobecnego J. W., dotychczasowego właściciela wskazanej nieruchomości gruntowej, wniósł o przyznanie w/w prawa własności czasowej do tejże nieruchomości.
Wnioskiem z dnia 17 października 1948r. adw. J. W., pełnomocnik W. W. R., zwrócił się do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu powyższej nieruchomości warszawskiej. Pełnomocnik nadmienił, iż -stwierdzenie praw spadkowych W. R. R.do spadku po A. R. załączy po ukończeniu postępowania". Do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo podpisane przez W. W. R. w R., USA, w dniu 28 stycznia 1948r.
Podaniem z dnia 24 czerwca 1949r. adw. W. M., pełnomocnik Z. R. i S. F., zwrócił się do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie o -przyznanie czasowej własności nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. […] nr hip. […] moim mocodawcom w równych częściach". Jednocześnie wnioskodawca wystąpił o -przywrócenie terminu do złożenia niniejszego wniosku".
Orzeczeniem administracyjnym z dnia 1 sierpnia 1949r. (L. dz. […]) Prezydent m. st. Warszawy załatwił odmownie podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. […] hipot. […].
Pismem z dnia 20 października 1950r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wezwało adw. J. W., pełnomocnika W.W. R., do uzupełnienia - w terminie miesięcznym od daty doręczenia wezwania - wniosku z dnia 17 października 1948r. o dowód, potwierdzający nabycie przez W. W. R. uprawnień do spadku po A.R. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 23 października 1950r. W aktach niniejszej sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, by dowód taki został przedstawiony.
Orzeczeniem administracyjnym z dnia 3 kwietnia 1952r. (Nr […]) Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło przyznania A.R., G. i S. F. oraz F. C. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości gruntowej ze względu na okoliczności opisane w orzeczeniu Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 1949r. (L. dz. […]).
Od powyższego orzeczenia Z.R. oraz G. i S. F. złożyli odwołanie.
Po jego rozpatrzeniu, orzeczeniem z dnia 15 maja 1952r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Wnioskiem z dnia 18 lutego 2000r. A. C., S. F., E. F., M. F., Z. F. i I. F. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 1949r. (L. dz. […]). Wnioskodawcy podnieśli, iż Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie reprezentując prawa nieobecnych wniósł pismem z dnia 10 września 1948r. o przyznanie J. W. współwłaścicielowi nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. […] prawo własności czasowej do tej nieruchomości za symboliczną opłatą. Ponadto adw. J. W., działając jako pełnomocnik W. R. R., zamieszkałego w USA spadkobiercy drugiego współwłaściciela – A. R. - tejże nieruchomości wystąpił pismem z dnia 17 października 1948r. o przyznanie prawa własności czasowej do tej samej, opisanej powyżej nieruchomości przy ul […]. Zdaniem wnioskodawców, oba powyżej opisane wnioski zostały przedstawione do właściwych władz w terminie określonym przez art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...). Wnioski te nie zostały jednakże uwzględnione przy orzeczeniu administracyjnym Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 1949r. (...). W w/w orzeczeniu administracyjnym powołano się jedynie na późniejsze wystąpienie mec. W. M. dublujące wcześniej złożone wnioski współwłaściciela i Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, których istnienie trudno było ustalić wobec braku kontaktów współwłaścicieli i niejasności w powojennym porządku prawnym.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia […] sierpnia 2001r. (sygn. akt […]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy.
A. C., S. F., E. F., M. F., Z. F. i I. F. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, zakończonej powyższą decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium stwierdziło, że art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 wraz z póź. zm.) określa tryb występowania przez byłych właścicieli gruntów położonych na obszarze m. st. Warszawy, które na mocy art. 1 tegoż dekretu przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie: użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przepis ten stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, mogą zgłosić wniosek o przyznanie wymienionych praw w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę.
W niniejszej sprawie złożone zostały trzy takie wnioski; a mianowicie wniosek adw. J. W., pełnomocnika W. W. R., z dnia 17 października 1948r., wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie, reprezentującego nieobecnego J. W., z dnia 10 września 1948r.,wniosek adw. W. M., pełnomocnika Z. R. i S. F., z dnia 24 czerwca 1949r. z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy stał się tylko i wyłącznie ostatni z wymienionych wniosków, a w szczególności ocena, czy w sprawie zaistniały przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Zdaniem Kolegium, w przedstawionym działaniu, nie ma naruszenia zasad postępowania w tego rodzaju sprawach; o ile bowiem nawet uznać należałoby, że wszystkie trzy wymienione wnioski powinny być rozpatrzone łącznie, w jednym postępowaniu, to przed takim łącznym rozpatrzeniem trzech wniosków organ administracji powinien w pierwszym rzędzie ustosunkować się do podania o przywrócenie terminu do złożenia jednego z nich. Dopóki bowiem podanie o przywrócenie terminu nie zostałoby uwzględnione, nie byłoby możliwe -dołączenie" wniosku adw. W. M. do dwóch pozostałych złożonych w niniejszej sprawie i łączne, merytoryczne ich rozpatrzenie.
Konsekwencją powyższej konstatacji będzie uznanie, że stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 1 sierpnia 1949r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby przy jego wydaniu wymieniony organ naruszył w rażący sposób przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Tym samym dla rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez adw. W. M., co w istocie rzeczy nastąpiło w przedmiotowym orzeczeniu, żadnego znaczenia nie będzie miał fakt wcześniejszego złożenia dwóch innych wniosków, albowiem każdy z tych wniosków powinien być - co do zasady - rozpatrywany odrębnie.
Nadmienić jedynie należy - bez ostatecznego rozstrzygania zasadności dwóch pierwszych wymienionych powyżej wniosków - iż brak jest podstaw do uznania, że zostały one złożone przez którykolwiek z podmiotów uprawnionych do takiego działania na mocy art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W szczególności, z akt niniejszej sprawy nie wynika, by W. W. R. był następcą prawnym byłego właściciela gruntu położonego przy ul. […] w Warszawie, A. R. Treść aktu notarialnego z dnia 24 marca 1954r. (Repertorium Nr […]), na podstawie którego Z. R. sprzedał A. J., S. W. i S.W. wszystkie prawa i roszczenia, jakie przysługują mu z tytułu przejęcia przez Państwo odziedziczonej po jego bracie A. vel A. R. połowy opisanej nieruchomości zdaje się świadczyć wręcz o czymś przeciwnym, a mianowicie o tym, że jedynym następcą prawnym A.R. był Z. R. Za trafnością tego poglądu przemawia nadto fakt braku reakcji pełnomocnika na doręczone mu w dniu 23 października 1950r. wezwanie do uzupełnienia wniosku z dnia 17 października 1948r. o dowód, że jego mocodawca faktycznie jest następcą prawnym byłego właściciela wskazanej nieruchomości gruntowej. Ponadto wskazano, iż instytucja przywrócenia terminu przewidziana w powyższych przepisach dotyczy jedynie terminów procesowych; termin zakreślony przez art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy za termin taki -ze względu na jego materialnoprawny charakter - uznany być nie może. Analogiczny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1998r. (sygn. akt IV SA 1091/96, niepubl.), wskazując, iż termin z art. 7 ust 1 dekretu z 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - do zgłoszenia wniosku o przyznanie na gruncie prawa własności czasowej i termin, który przewidywał wygaśnięcie praw do odszkodowania z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy (...) o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, są terminami prawa materialnego. Konsekwencją tego jest prekluzyjność, co powoduje wygaśniecie roszczenia w przeciwieństwie do terminów procesowych, które z reguły są przywracalne.
Oznacza to, że termin z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie jest przywracalny, i to bez względu na okoliczności, które spowodowały przekroczenie terminu, a co za tym idzie, Prezydent m. st. Warszawy słusznie nie uwzględnił wniosku.
Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia […] sierpnia 2001r. jako wydanych z naruszeniem art. 7 i 77 kpa przez nierozpoznanie całości materiału dowodowego tj. wszystkich wniosków o przyznanie własności czasowej nieruchomości przy ul. […] oraz art. 104 i 105 poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a skupienie się tylko na wniosku z 24 czerwca 1949r.
W uzasadnieniu skargi wskazał, m.in. iż jako współwłaściciel niepodzielnej nieruchomości przy ul. […] zawsze występował o prawo do własności czasowej, którego bezzasadnie mu odmówiono. Zatem przedmiotem kontroli instancyjnej winno być prawo do uzyskania własności czasowej, jako materialna treść decyzji, a nie tylko proceduralny wątek zachowania terminu.
Kwestia zachowania terminu z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie i winna być oceniona zgodnie z procedurą. Odnośnie przedmiotowej nieruchomości zostały złożone w terminie ustawowym wnioski z 10 września 1948r. Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego oraz z 17 października 1948r. pełnomocnika współwłaściciela W. R., zatem spóźniony wniosek adw. M., jako bezprzedmiotowy winien być umorzony, a nie zdominować całe postępowanie.
Mimo, iż zaskarżone decyzje -nie rozstrzygają dwu pierwszych wniosków (k.5 uzas. […]) Kolegium przywołuje jako dowód braku legitymacji wniosku adw. W. akt notarialny z 24 marca 1954r. sprzedaży praw przez Z.R. Zgodnie z ówczesnym stanem prawnym Z. R. nie miał żadnych praw, zatem nie mógł niczego cedować. Reasumując - dotychczasowe postępowanie administracyjne nie zmierzało do rozstrzygnięcia istoty wniosku skarżących i oceny zasadności ich roszczenia o przyznanie własności czasowej.
Rozpoznawanie jedynie trzeciego, prekludowanego wniosku narusza ewidentnie prawa obywateli do rozpoznania ich sprawy i zamyka drogę do merytorycznej kontroli zasadności ich roszczeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwego ograniczenia postępowania do oceny jedynie orzeczenia administracyjnego odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o przyznanie własności czasowej nie są zasadne. Z wniosku z dnia 18 lutego 2000r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego złożonego przez następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości jednoznacznie wynika, że dotyczy on orzeczenia z dnia 1 sierpnia 1949r. nr WBP/5806/49, która rozstrzyga wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Nota bene Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie byłoby właściwe do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 15 maja 1952r. utrzymującego w mocy orzeczenie odmawiające przyznania własności czasowej. Tak więc zaskarżona decyzja Kolegium rozstrzyga sprawę zarówno zgodnie ze złożonym wnioskiem, jak i właściwością organu.
Nie jest również zasadny zarzut co do nie ustosunkowania się Kolegium do wniosków o przyznanie własności czasowej złożonych przez pełnomocnika W.W. R. oraz w imieniu J. W. - Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Przede wszystkim dla oceny prawidłowości kwestionowanego orzeczenia nie ma znaczenia fakt, że inne podmioty złożyły wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. […], jeżeli podmiotom tym nie służył tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Poza tym kwestie te miałyby ewentualne znaczenie przy ocenie rozpoznania samego wniosku o przyznanie własności czasowej i podstaw jej odmowy.
Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z póź. zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi, jednakże nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że zachodzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Oznacza to, że dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Z uprawnienia tego skorzystał Sąd w niniejszej sprawie, uznając że zaskarżona decyzja narusza prawo dając podstawę do wznowienia postępowania.
Bezsporne w sprawie jest, iż nieruchomość położona przy ul. […] w Warszawie stanowiła współwłasność. Współwłaściciele (Z.R., S.F., G. F. i F.C.) - złożyli wspólnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Kwestionowane orzeczenie z dnia 1 sierpnia 1949r. rozpoznawało ten wniosek. W związku z tym stronami postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia są wszyscy następcy prawni byłych współwłaścicieli nieruchomości. Mają oni bowiem interes prawny w tym postępowaniu. Natomiast Kolegium w ogóle nie podjęło żadnych czynności zmierzających do ustalenia kręgu zainteresowanych stron.
W aktach sprawy znajdują się stosowne dokumenty oraz pisma osób, które podnoszą, iż są następcami prawnymi Z. R. nabyli bowiem przysługujące im roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Pomimo tego organ nie wyjaśnił tych kwestii i nie ustosunkował się do przedstawionych twierdzeń.
Nie zajął stanowiska czy osoby te są następcami prawnymi jednego ze współwłaścicieli, czy też tymi następcami są inne osoby. Niedopełniając obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa i 61 kpa, organ naruszył przepisy skutkujące wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z tego też względu Sąd na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 i art. 29 oraz 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji wyroku.