Uzasadnienie
Decyzją wydaną w dniu 16 stycznia 1995 r. z upoważnienia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 oraz art. 158 par. 1 Kpa - stwierdzono nieważność decyzji Wojewody w W. z dnia 28 czerwca 1993 r. Tą ostatnią decyzją Wojewoda, z powołaniem się na art. 2 ust. 13 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ stwierdził nabycie przez
Przedsiębiorstwo Budownictwa Elektroenergetycznego "Elbud" w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy al. K. 264, oznaczonego jako działki nr 11/6, 11/7, 11/8 i 11/9 o powierzchni 4914 m2 oraz nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, w tym budynku biurowego i 5 budynków garażowych mieszczących 45 garaży.
Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w W. było uznanie przez organ naczelny, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 8 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Na działkach oddanych Przedsiębiorstwu "Elbud" w użytkowanie wieczyste na wiele lat przed wydaniem decyzji wybudowane zostały, na podstawie pozwolenia na budowę, budynki garażowe ze środków własnych osób, które na ten cel wydzierżawiły od Przedsiębiorstwa części działek. Zgodnie z art. 8 powołanej ustawy, który stanowi lex specialis w stosunku do jej art. 2, osobom tym przysługuje roszczenie o nabycie garażu na własność i otrzymanie w użytkowanie wieczyste zajętego pod tę budowę gruntu. Pominięcie obligatoryjności wskazanego przepisu, to jest art. 8, przez Wojewodę w postępowaniu uwłaszczeniowym wskazuje na to, że jego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu naczelnego w sprawie nie ma zastosowania art. 156 par. 2 Kpa. Nieodwracalnych skutków prawnych nie powoduje - zawarta następnie co do wymienionych wyżej nieruchomości - umowa leasingowa.
Decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Budownictwa Elektroenergetycznego "Elbud" Spółka z o.o. w W. Wniosek o jej uchylenie Spółka "Elbud" uzasadniła wysuwając następujące zarzuty:
- naruszenie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa przez niezawieszenie postępowania w sprawie pomimo toczącego się równocześnie w stosunku do 6 osób postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę garaży,
- stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej także w stosunku do garaży wybudowanych na podstawie pozwolenia udzielonego Zakładowi Budowy Sieci Elektrycznych "Elbud" poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa Budownictwa Elektroenergetycznego "Elbud" w W. Wedle skarżącej Spółki roszczenie z art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przysługuje tylko tej osobie, która na własne nazwisko uzyskała pozwolenie na budowę garażu.
- naruszenie art. 2 ust. 13 powołanej wyżej ustawy i par. 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 97/, albowiem sporna nieruchomość znajdowała się, co bezsporne, w zarządzie jednostki, która została nią następnie uwłaszczona.
Odpowiadając na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie, gdyż - jak podniósł - nie jest ona trafna. Istniejące wątpliwości co do reakcji zachodzącej pomiędzy art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wyjaśniła uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. /Dz.U. nr 97 poz. 487/ stwierdzająca, że art. 8 stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa nie mogła objąć garaży i znajdującego się na nim gruntu, jeżeli w chwili jej wydawania istniały osoby fizyczne odpowiadające przesłankom określonym w art. 8.
Organ naczelny podniósł dodatkowo, że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do tego, czy spółce "Elbud" przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, skoro ze spornych nieruchomości korzysta na podstawie umowy leasingu zawartej ze Skarbem Państwa. To zaś wskazuje na brak po jej stronie interesu prawnego.
Zarzut, że Spółka "Elbud" nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa wysunęli na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy osób zainteresowanych, to jest 30 osób, które na tych nieruchomościach wybudowały garaże ze środków własnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec brzmienia art. 199 pkt 1 Kpa, stanowiącego, że skarga na decyzję organu administracji państwowej przysługuje stronie i wobec podniesionych w tej materii zarzutów - podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie stało się wyjaśnienie, czy Spółce "Elbud" przysługuje przymiot strony.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Przedsiębiorstwo Budownictwa Elektroenergetycznego "Elbud" w W. zostało na podstawie Zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 29 marca 1993 r. zlikwidowane w celu prywatyzacji w trybie art. 37-39 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych - Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm. /pismo Ministerstwa Przemysłu i Handlu z dnia 6 czerwca 1994 r./.
W dniu 1 września 1993 r. pomiędzy Skarbem Państwa i Przedsiębiorstwem Budownictwa Elektroenergetycznego "Elbud" Spółka z o.o. w W., wpisaną do rejestru handlowego 23 listopada 1992 r., została zawarta w formie aktu notarialnego umowa o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania. Na przedmiot umowy złożyły się składniki majątkowe Przedsiębiorstwa Budownictwa Elektroenergetycznego "Elbud" w rozumieniu art. 55[1] Kc, w tym, jak wynika z dołączonego do umowy załącznika nr 1, grunt położony w W. przy al. K. 264, zabudowany budynkiem biurowym i pięcioma budynkami garażowymi.
W umowie zawarto między innymi postanowienia, że przejmujący z dniem oddania przedmiotu umowy przejmuje wszelkie zobowiązania i obciążenia wynikające z tytułu przedmiotu umowy /par. 7 pkt 3/ oraz że po zapłaceniu ostatniej raty - z ustalonych w umowie opłat - raty łącznej należności za korzystanie z przedmiotu umowy, Skarb Państwa przeniesie na Spółkę "Elbud" własność mienia określonego w załącznikach do umowy, z wyjątkiem budowli i budynków na gruntach dzierżawionych i przeniesie prawo użytkowania wieczystego gruntów wyszczególnionych w załączniku nr 5 /par. 17 pkt 1/. Postanowienia te wskazują, że wszelkie działania odnoszące się do oddanego w leasing mienia, a zwłaszcza jego ograniczenia, dotyczą interesu prawnego skarżącej Spółki "Elbud". Po uiszczeniu ustalonych w umowie opłat i po wypełnieniu innych określonych w niej obowiązków, Skarb Państwa, będący następcą prawnym zlikwidowanego Przedsiębiorstwa, zobowiązany jest przenieść na nią użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy al. K. 264 i własność znajdujących się na nim budowli i urządzeń. Dlatego działania podejmowane w sprawie przez Spółkę "Elbud" są działaniami podmiotu, któremu umowa gwarantuje uzyskanie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego mienia przejętego do odpłatnego korzystania. Czynności zmierzające do pozbawienia go tych praw, czy ich uszczuplenia, godzą w jego interes prawny jako przyszłego właściciela i użytkownika wieczystego.
Reasumując należy stwierdzić, że podmiot, który w wyniku umowy zawartej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm./ otrzymał do odpłatnego korzystania mienie zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego, jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej jego nabycia przez to przedsiębiorstwo w trybie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./.
Podobne stanowisko, choć na tle innego stanu faktycznego i prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1994 r. w sprawie IV SA 285/93 /ONSA 1994 Nr 4 poz. 168/ stwierdzając, że wprawdzie spółka, która otrzymała w leasing mienie zlikwidowanego przedsiębiorstwa nie jest jego następcą prawnym, to okoliczność ta jednak nie przesądza o tym, że spółka nie ma przymiotu uprawniającego do występowania w postępowaniu sądowym na prawach strony.
Wobec zarzutów skargi, ocenę zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa dokonane przez niezawieszenie postępowania w sprawie, z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę garaży.
Jest w sprawie niesporne, że pozwolenie na budowę pierwszego budynku garażowego otrzymały w 1964 r. osoby fizyczne, natomiast budowa garaży w 1971 i 1978 r. prowadzona była na podstawie pozwolenia wydanego na rzecz Zakładów Budowy Sieci Elektrycznych w W. 20 kwietnia 1994 r. Spółka "Elbud" wystąpiła do Wojewody w W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 lutego 1964 r., zezwalających na budowę garaży osobom: E.W, Cz.B., R.O, N.W, W.T, i J.K. Wojewoda w W. decyzją z dnia 31 lipca 1995 r. stwierdził nieważność wskazanych wyżej decyzji. Decyzja Wojewody nie jest ostateczna.
Przytoczony wyżej zarzut, jak wskazuje na to skarga, jest wynikiem przeświadczenia skarżącej, że art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przyznaje roszczenie tylko tym najemcom garaży, którzy wznieśli go na podstawie pozwoleń na budowę otrzymanych na swoje nazwisko. Przekonanie to jednak nie znajduje potwierdzenia w treści wspomnianego przepisu, który w tym zakresie stanowi tylko to, że jego dyspozycją objęte są garaże wzniesione na podstawie pozwoleń na budowę. Zawężająca wykładnia tego pojęcia nie jest uzasadniona żadnymi względami, ani gramatycznymi, ani systemowymi, ani celowościowymi. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 sierpnia 1992 r. I CRN 126/92 /OSNCP 1993 nr 3 poz. 46/ celem art. 8 wspomnianej ustawy było zlikwidowanie następstw związanych z nieekwiwalentnością postanowień umów zawieranych z osobami, które godziły się wybudować garaż na gruncie państwowym w zamian za możliwość korzystania z niego przez 10 lat trwania umowy, określonej mianem dzierżawy, z ewentualności dalszego korzystania z garażu na podstawie umowy najmu. Okoliczność zatem /jak z wyroku tego wynika/ kto - czy dzierżawca, czy wydzierżawiający otrzymał pozwolenie na budowę, była obojętna, chodziło jedynie o wyłączenie spod regulacji wprowadzonej tym przepisem tak zwanych samowoli budowlanych.
Z tych względów trafne jest stanowisko organu naczelnego o braku podstaw do zawieszenia postępowania, skoro skarżąca Spółka nie kwestionuje pozwoleń na budowę garaży wydanych na jej wniosek. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut dotyczący bezpodstawności stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do budynków garażowych wzniesionych na podstawie tych pozwoleń.
Zarzut ten, jak w ogóle zarzut naruszenia przez organ naczelny art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, postawiony został bez uwzględnienia wiążącej wykładni art. 8 tej ustawy, dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. /OTK 1992 cz. II poz. 36/. Przypomnieć zatem należy, że Trybunał Konstytucyjny ustalił, iż przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dotyczą osób, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2 powyższej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie występuje tu kolizja norm tej samej ustawy. Artykuł 8 ustawy stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 2 ustawy. Taka interpretacja, jak dalej wywodzi Trybunał, wynika nie tylko z wyraźnego brzmienia cytowanych przepisów, lecz także z założenia, że racjonalny ustawodawca nie wprowadza do tej samej ustawy normy /art. 8/, która byłaby w tej samej ustawie wyłączona przez inną normę. Ponadto na rozumienie treści art. 8 ustawy jako lex specialis wskazuje zdanie drugie art. 2 ust. 1 ustawy: "Nie narusza to praw osób trzecich". Niewątpliwie chodzi tu między innymi o prawa osób, o których mowa w art. 8 ustawy.
Uregulowanie to oznacza, że państwowa osoba prawna, w zarządzie której w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, nie stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym części tego gruntu zabudowanego garażami przez osoby podpowiadające przesłankom określonym w art. 8 ustawy. Stanowisko takie, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny, zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lutego 1993 r. III CZP 68/92 /OSNCP 1993 nr 7-8 poz. 133/.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 386/ oddalił skargę Spółki "Elbud" jako nieuzasadnioną. Zaskarżona nią decyzja bowiem jest zgodna z prawem.