Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją (...) z dnia 25 stycznia 2000 r. utrzymał w mocy - na podstawie art. 127 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku stron - swą poprzednią decyzję z dnia 28 lipca 1999 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 16 grudnia 1950 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w G. przy ul. S. 13/15, zabudowanej trzema budynkami, oznaczonej nr 416, 418 i 422 o powierzchni 2.863 m2.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 lipca 1999 r. organ centralny przyjął, że z kopii dokumentów archiwalnych wynika, iż wnioskodawcą wywłaszczenia było Dowództwo Marynarki Wojennej, które wystąpiło o wywłaszczenie pismem z 12 września 1949 r., na podstawie art. 55 par. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym /Dz.U. RP nr 86 poz. 776/.
We wniosku potrzebę wywłaszczenia uzasadniono względami obrony Państwa i wskazano na przepis art. 55 par. 1 cyt. rozporządzenia, jako dopuszczający wywłaszczenie na dany cel. Do wniosku załączono ogólny plan sytuacyjny, wyciąg z ksiąg hipotecznych i wykaz właścicieli. Wniosek był zatwierdzony przez Ministerstwo Obrony Narodowej.
Organ centralny ocenił, że wniosek spełniał wymogi określone w art. 10 par. 2 i art. 11 cyt. rozporządzenia.
Wobec zaistnienia podstaw prawnych do wywłaszczenia, organ wywłaszczeniowy, stosownie do art. 12 rozporządzenia, wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Obwieszczenie o wywłaszczeniu podano do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium MRN w G. W obwieszczeniu podano miejsce i termin przeglądania akt oraz termin zgłaszania wniosków lub sprzeciwów. Czynności te zostały wykonane zgodnie z treścią art. 14 w związku z art. 56 rozporządzenia. Pismem z dnia 5.10.1950 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., po wykonaniu powyższych czynności, zwróciło akta do Prezydium WRN w G. z informacją, iż wnioski i sprzeciwy nie zostały złożone oraz przedłożyło swoją opinię w sprawie wywłaszczenia, co było zgodne z art. 15 i art. 16 rozporządzenia.
Organ wywłaszczeniowy, stosownie do art. 21 par. 1 rozporządzenia, wyznaczył rozprawę wywłaszczeniową na dzień 24.11.1950 r., o czym zawiadomił właścicieli pismem z dnia 4.11.1950 r. Strony o terminie rozprawy zostały zawiadomione z wyprzedzeniem na siedem dni naprzód. Nie naruszono więc praw stron, określonych w przepisie art. 21 par. 1 i art. 56 pkt 1 cyt. rozporządzenia.
W dniu 24.11.1950 r. przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniową, z której to czynności sporządzono protokół. Z protokołu rozprawy wynika, że udział w niej brał przedstawiciel wnioskodawcy oraz dwóch biegłych rzeczoznawców. Natomiast nie brali udziału właściciele. W protokole jest stwierdzenie, że spadkobiercy Seweryna J. zawiadomienie o terminie rozprawy otrzymali.
Po przeprowadzonej rozprawie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wydało orzeczenie z dnia 16.12.1950 r., orzekając o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. W podstawie prawnej orzeczenia powołano art. 22, art. 55 i art. 56 cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 21934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.
W myśl przepisu art. 55 par. 1 cyt. rozporządzenia dopuszczalne było wywłaszczenie w przypadku, gdy wymagał tego interes obrony Państwa.
Przepis ten stanowił samodzielną podstawę materialnoprawną, dopuszczającą w tym czasie wywłaszczenie nieruchomości. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. utraciło moc z dniem 31 stycznia 1952 r. z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 25/.
W badanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby Marynarki Wojennej, a więc w interesie obrony Państwa.
Nie ma znaczenia w badanej sprawie podnoszony przez stronę fakt, że na gruncie wzniesiono budynek mieszkalny wielorodzinny. Fakt, że w późniejszym okresie nieruchomość stała się zbędna dla Marynarki Wojennej i został na niej wybudowany blok mieszkalny, nie ma wpływu na ocenę legalności badanego orzeczenia. Wada decyzji musi istnieć w jej treści w dacie wydania decyzji.
Wobec niezaistnienia oczywistych niezgodności treści orzeczenia z dnia 16.12.1950 r. z treścią przepisów rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r., a w szczególności z przepisem art. 55 i art. 56 rozporządzenia, należało więc odmówić stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia.
Utrzymując w mocy decyzję z dnia 28 lipca 1999 r., w uzasadnieniu decyzji ostatecznej z dnia 25 stycznia 2000 r. organ ograniczył się do stwierdzenia, że wniosek pełnomocnika stron Tytusa J., Anny J.-W., Martyny S. i Małgorzaty J. nie zawiera nowych argumentów nieznanych dotychczas, a zaskarżona decyzja w pełni odpowiada przepisom prawa i zebranemu materiałowi w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli Tytus J., Karolina Anna J., Wojciech J., Michał J., Bartłomiej J., Małgorzata J. i Anna J.-W., zarzucając naruszenie art. 6 i art. 7 Kpa oraz art. 55 i art. 56 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz art. 2, art. 8, art. 21, art. 64, art. 87 i art. 91 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała na niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej przepisów o wywłaszczeniu, a taką wykładnię zastosowały organy.
Ustawodawca w powołanym rozporządzeniu wywłaszczenie na cele obrony Państwa obwarował przepisami szczególnymi, wprowadzając rozdział XI i wymóg określenia precyzyjnego przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, skrócił terminy, zezwalając na niezwłoczne objęcie nieruchomości z jednoczesnym uchyleniem tegoż zezwolenia w przypadku niedopełnienia przez wnioskującego o wywłaszczenie zakreślonych obowiązków. Tekst postanowień rozdziału XI wskazuje jednoznacznie, iż wywłaszczenie na podstawie tychże przepisów może nastąpić wyłącznie na cel obrony Państwa. Przepisy powyższe zostały drastycznie naruszone, gdyż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Marynarka Wojenna nigdy nie objęła poprzez faktyczne działania - przedmiotowego gruntu. Pozostawał on wolny, a następnie uległ przekazaniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej, /nie należącej do struktur Marynarki Wojennej/, która na tymże gruncie wybudowała budynek mieszkalny wielomieszkaniowy. Jest istotnym i wymagającym podkreślenia, iż przedmiotowy grunt usytuowany jest w centrum G., w linii zabudowy ulicy S. budynkami mieszkalnymi. Już samo położenie gruntu wykluczało cele obrony Państwa, gdyż nie wymaga uzasadniania, iż cele takie wymagają szczególnej ochrony i nigdy nie są sytuowane w centrum miasta.
Przedstawiony stan faktyczno-prawny wskazuje na brak przesłanek wywłaszczenia, skutkując następstwami z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /vide wyrok NSA z dnia: 23 maja 1991 r. IV SA 374/91, 23 grudnia 1991 r. IV SA 1116/91, 20 grudnia 1988 r. I SA 1147/88/. Również w przedmiocie dopuszczonych przez orzecznictwo odstępstw od rodzaju inwestycji planowanych na danym terenie, w niniejszej sprawie przekracza tenże zakres /wyrok z dnia 3 listopada 1987 r. IV SA 372/87, uchwała SN w składzie 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. III AZP 11/87/.
W sprawie ważkim i istotnym jest uwzględnienie ochrony prawa własności w jego unormowaniu konstytucyjnym oraz ukształtowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego /art. 2, art. 8, art. 21, art. 31, art. 64, art. 87/, nakazujących ochronę prawa własności i dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie w przypadkach spełnienia wszelkich wymaganych przez właściwe normy prawa warunków.
W niniejszej sprawie przepisy te i zasady zostały rażąco naruszone, co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium WRN w G. z 16.12.1950 r.
W odpowiedzi na skargę organ centralny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując poprzednią argumentację, zaś co do podniesionych zarzutów stwierdził, że stanowią polemikę z ustaleniami prawnymi i zebranym materiałem dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu centralnego z dnia 28 lipca 1999 r. naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisów art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd -z uwagi na nieprecyzyjne określenie strony wnoszącej skargę "Tytus J. i pozostali współwłaściciele" - spowodował uzupełnienie w tym zakresie braków formalnych skargi. W wyniku potwierdzenia skargi przez spadkobierców Seweryna J. i jego następców prawnych - stroną skarżącą w niniejszej sprawie, oprócz Tytusa J., są: Karolina Anna J., Wojciech J., Michał J., Bartłomiej J., Małgorzata J., Anna J.-W. i Martyna S. Następstwo prawne tych osób zostało w toku postępowania administracyjnego wykazane postanowieniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia 25 listopada 1947 r. (...) oraz postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia 25 października 1995 r. (...).
Postępowanie nadzorcze, poddane ocenie Sądu w niniejszej sprawie, prowadzone na podstawie art. 156-158 Kpa, podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja, z reguły ostateczna i ustalenie czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 par. 1 Kpa.
Zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzorczym organ winien prawidłowo ustalić strony postępowania i zapewnić im udział. Spełnienie tych wymagań decyduje o prawidłowości prowadzonego postępowania, a ograniczenie udziału którejkolwiek ze stron wywołuje konsekwencje przewidziane w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, prowadzące do konieczności wznowienia postępowania.
Mimo złożenia dokumentów, stwierdzających następstwo prawne po wywłaszczonym z nieruchomości Sewerynie J., organ centralny ograniczył postępowanie tylko do stron reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego Jolantę R. Tylko tym osobom, tj. Tytusowi J., Annie J.-W., Martynie S. i Małgorzacie J. zapewniono udział oraz doręczone zostały wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
W postępowaniu nadzorczym nie brali udziału Bartłomiej J., Michał J., Wojciech J. i Karolina Anna J., chociaż w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 lipca 1999 r. organ przyznał im przymiot strony. Już tylko z tego powodu zaskarżone decyzje, wydane w postępowaniu nadzorczym, podlegały uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Kontrolując legalność prowadzonego postępowania nadzorczego, Sąd stwierdził, iż ocena weryfikowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 16 grudnia 1950 r. nie odpowiada ani treści materiału dowodowego zebranego w postępowaniu nadzorczym, ani też materiałom postępowania zwykłego, zakończonego orzeczeniem o wywłaszczeniu.
Ograniczając rozważania do przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stanowiącego podstawę do żądania stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej, lecz przede wszystkim ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania.
Wymaga to często zabiegów procesowych /a więc sprawdzenia prawidłowości gromadzenia materiału dowodowego/, prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji, podlegającej weryfikacji, spełnione zostały ustawowe wymagania warunkujące wydanie decyzji zgodnej z obowiązującym, w dacie jej wydania, prawem.
Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wskazują, aby organ centralny w postępowaniu nadzorczym zastosował przepisy art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa i wyjaśnił istotne okoliczności odnoszące się do stosowania przepisów prawa materialnego.
Podstawą orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w G. przy ul. S. 13/15, był przepis art. 55 par. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym /Dz.U. nr 86 poz. 776/. Dopuszczał on wywłaszczenie w przypadku, gdy wymaga tego interes obrony Państwa.
Przepis ten służył za podstawę do wywłaszczenia w przypadkach nieobjętych innymi przepisami prawnymi o dopuszczalności wywłaszczenia na cele obrony Państwa /art. 55 par. 2/.
Na podstawie art. 56 rozporządzenie rozciągało swą moc obowiązującą, wprowadzając zmiany:
w zakresie skrócenia terminów do 7 dni, związania wojewody wnioskami wywłaszczeniowymi, o ile dotyczą potrzeby przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, ustalenia odszkodowania równocześnie z rozprawą, zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości, możliwość wydawania zarządzeń tymczasowych przez władze wojskowe.
Zasady wyrażone w powołanym rozporządzeniu przewidywały wywłaszczenie za odszkodowaniem /art. 1/.
W celu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć w organie uzasadniony wniosek wraz z odpowiednimi załącznikami: wymieniając i opisując rodzaj i cel zamierzonych robót, wymagających wywłaszczenia, uzasadnić potrzebę wywłaszczenia, wskazać w przybliżeniu ogólną powierzchnię terenu, wskazać, na czym powinno polegać wywłaszczenie, wymienić cenę żądaną przez właściciela i oferowaną w wyniku pertraktacji, prowadzonych w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości.
Wprawdzie przy wywłaszczeniu na cele obrony Państwa wnioskodawca był traktowany w sposób uprzywilejowany, jednakże musiał wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót w sposób ogólny /art. 10 par. 1 i 2 oraz par. 4/.
Wniosek - w myśl art. 11 par. 1, winien zawierać wykaz właścicieli wywłaszczonych gruntów, możliwie z podaniem ich adresów. Organ prowadzący postępowanie winien był zawiadomić właściciela o terminie rozprawy /art. 21 par. 1/, doręczyć orzeczenie o wywłaszczeniu na piśmie /art. 25/ oraz ustalić odszkodowanie na wniosek zgłoszony najpóźniej przed upływem trzech miesięcy od daty doręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu.
Akta postępowania wywłaszczeniowego załączone przez organ centralny oraz treść wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego, świadczy o niezachowaniu przez organ, wskazanych wyżej a obowiązujących, przepisów w tym postępowaniu.
Z akt wynika, iż złożony przez Dowództwo Marynarki Wojennej w G. wniosek o wywłaszczenie Seweryna J. z dnia 12 września 1949 r., nie został uwzględniony i zwrócono go wobec braku wykazania, że przedmiot wywłaszczenia jest niezbędny dla realizacji planów gospodarczych, a więc wymaga uzupełnienia danymi, określonymi w art. 5-7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. nr 27 poz. 197/.
Wniosek o wywłaszczenie Dowództwo MW ponowiło 18 sierpnia 1950 r. stwierdzając, że okoliczności tych do nieruchomości przy ul. S. zastosować się nie da i wystąpiło "o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości na rzecz Wojska" w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r.
Oceniając legalność orzeczenia z 16 grudnia 1950 r. stwierdzić należy, że zgodnie z art. 56 pkt 2 rozporządzenia z 24.09.1934 r. zgłoszony wniosek wywłaszczeniowy był wprawdzie dla organu wiążący w zakresie potrzeby wywłaszczenia, jednakże nie zwalniało to wnioskodawcy /a następnie organu w toku postępowania/ od określenia - stosownie do wymogów art. 10 par. 4 rozporządzenia - w sposób ogólny rodzaju i celu zamierzonych robót.
Podkreślenia wymaga, że wywłaszczeniu podlegała zabudowana nieruchomość miejska o pow. 2.863 m2 z usytuowanymi trzema budynkami warsztatowymi i biurowymi, położonymi na działkach nr 416, 418 i 422.
Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła się 24.11.1950 r. oraz orzeczenia szacunkowego /złożonego przez biegłego/ wynika, iż na gruncie znajdowały się budynki, które zostały przejęte na własność Państwa na podstawie innego tytułu prawnego, zaś w dacie wywłaszczenia nieruchomość została już zajęta przez wojsko. Akta postępowania zwykłego ani też nadzorczego nie wyjaśniają, na jakiej podstawie oraz co było przedmiotem przejęcia mienia na potrzeby wojska, co może powodować, że wywłaszczeniem objęto już mienie nie stanowiące własności osób fizycznych, lecz Państwa.
Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w toku postępowania zwykłego, na co dodatkowo wpłynęła okoliczność, że mimo ustalenia następców prawnych zmarłego 29 maja 1945 r. Seweryna J. postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się bez ich udziału.
Akta zawierają wprawdzie pisma adresowane do Tytusa J., działającego jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców, lecz brak jest dowodów doręczenia mu zawiadomień lub decyzji. Adnotacja na kopii orzeczenia z 16 grudnia 1950 r. wskazuje, że doręczenie na adres wskazany przez wnioskodawcę nie odbyło się, gdyż adresat był nieznany.
Wprawdzie brak udziału strony stanowi tylko przesłankę wznowieniową /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/, jednakże w powiązaniu z naruszeniem norm prawa materialnego, dotyczących obowiązku dokładnego określenia rodzaju wywłaszczanego mienia ze wskazaniem osoby właściciela, potrzeby opisania rodzaju i celu zamierzonych robót w sposób ogólny /art. 10 par. 4 rozporządzenia/, nieustaleniem w jakich warunkach i na jakiej podstawie sporna nieruchomość została wcześniej zajęta na cele wojskowe - może to prowadzić do ustalenia, iż wywłaszczając nieruchomość przy ul. S. 13/15 organ w sposób rażący naruszył przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.
Wskazane wyżej wątpliwości - w tym także odnoszące się do zaniechania ustalenia odszkodowania - winny być przedmiotem wyjaśnienia w postępowaniu nadzorczym.
Z powyższych względów Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.