Uzasadnienie
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) decyzją z dnia 12 października 1992 r. nr K. O. 1728/92 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 12 sierpnia 1992 r. nr OG. VIII. 7224/P/489/91, którą na podstawie art. 25 i 45 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz par. 28 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/ ustalono dodatkową opłatę roczną za lata 1989, 1990 i 1991 w wysokości 11 992 500 zł z tytułu upływu terminu zabudowy określonego w par. 5 aktu notarialnego z dnia 20 września 1984 r. rep. A nr III-3215/84; aktem tym Barbara i Andrzej małżonkowie S. otrzymali w użytkowanie wieczyste nieruchomość położoną w Ł. przy ul. K. nr 32, o powierzchni 205 m2, oznaczoną jako działka nr 843. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium Odwoławcze podało, że z załączonych dokumentów wynika, iż Barbara i Andrzej małżonkowie S. stali się z dniem 20 września 1984 r. użytkownikami wieczystymi działki nr 843 o powierzchni 205 m2, położonej w Ł. przy ul. K. nr 32. Paragraf 5 aktu notarialnego zobowiązuje ich do rozpoczęcia budowy w terminie lat dwóch i ukończenia jej w terminie lat czterech od daty sporządzenia tej umowy. Przeprowadzona kontrola zabudowy w terenie wykazała, iż budowa domu jednorodzinnego nie została zakończona w terminie przewidzianym w akcie notarialnym. Konsekwencją tego było wydanie zaskarżonej decyzji. Artykuł 45 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zezwala zarządowi gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących jej własność na wprowadzenie dodatkowych opłat rocznych, niezależnie od opłat, które wynikają z przepisów ustawy, w sytuacji bezskutecznego upływu terminu rozpoczęcia bądź zakończenia budowy.
Barbara i Andrzej małżonkowie S. zaskarżyli omówioną wyżej decyzję Kolegium Odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących, ustalenie obowiązku wniesienia dodatkowych opłat za lata 1989-1991 za działkę oddaną w użytkowanie wieczyste pod budownictwo jednorodzinne narusza przyjętą w polskim systemie prawnym zasadę, iż prawo nie może działać wstecz. Sytuacja gospodarcza uniemożliwia prowadzenie budowy ze względu na niedostępność kredytów. Zgodnie z umową budowa została rozpoczęta w ciągu 2 lat od otrzymania działki, wzniesiono ściany na poziom jednej kondygnacji /parteru/, zgromadzono znaczną część materiałów na kontynuowanie budowy. Brak jednak było środków finansowych na dokończenie budowy. Obciążenie skarżących dodatkową opłatą praktycznie spowoduje dalszą zwłokę w budowie. W tej sytuacji zaskarżona decyzja narusza także art. 7 Kpa, nie można bowiem uznać, że decyzje są zgodne z interesem skarżących, a również z punktu widzenia interesu społecznego budzą wątpliwości.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz o przyjęcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako integralnej części odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z powołaniem się na art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Przepis ten głosi, że jeżeli z planu zagospodarowania przestrzennego, umowy lub decyzji wynika obowiązek rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy gruntu w określonym terminie bądź też obowiązek innego zagospodarowania gruntu, po bezskutecznym upływie takiego terminu rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może wprowadzić dodatkowe opłaty roczne, niezależnie od opłat rocznych wynikających z przepisów ustawy i przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że organami właściwymi do wymierzenia dodatkowych opłat rocznych, o których mowa w tym przepisie, są:
- organ rządowej administracji ogólnej w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa,
- zarząd gminy w stosunku do gruntów stanowiących własność gminy.
Z akt sprawy nie wynika wyraźnie, czyją własność stanowi grunt, którego dotyczy decyzja, albowiem nie mówią one o jego komunalizacji. W świetle obowiązującego stanu prawnego jednak jest wysoce prawdopodobne, że grunt ten stał się z mocy prawa własnością gminy. W takim zaś wypadku organem właściwym do orzekania o dodatkowej opłacie rocznej był zarząd gminy /miasta/, a nie Prezydent Miasta /czy też osoba działająca z jego upoważnienia/. Skoro w I instancji orzekał Prezydent Miasta przez upoważnioną przez siebie osobę, to decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem w myśl art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa dotknięta była wadą nieważności. Utrzymując taką decyzję w mocy, Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym województwa (...) rażąco naruszyło prawo, co uzasadnia również stwierdzenie nieważności jego decyzji.
W świetle powyższego na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.
Niezależnie od tego należy zaznaczyć, że art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mówi, iż organ administracji "może wprowadzić dodatkowe opłaty roczne". Oznacza to, że organ ten działa według uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. W takim wypadku uzasadnienie powinno wskazywać, dlaczego takie a nie inne rozstrzygnięcie zostało wybrane. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani zaskarżona decyzja, ani decyzja organu I instancji nie zawierają takiego uzasadnienia. Organy orzekały tak, jak by działały w warunkach ustawowego skrępowania, a nie uznania administracyjnego. Być może miała na to wpływ treść par. 31 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311/, zgodnie z którym obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych powstaje z dniem pierwszego stycznia roku następnego po bezskutecznym upływie terminów zabudowy bądź innego zagospodarowania gruntu, określonych w planie zagospodarowania przestrzennego, umowie lub decyzji.
Przepis ten jednak jest wyraźnie sprzeczny z przytoczonym wyżej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie może bowiem przepis wykonawczy mówić o powstaniu obowiązku ponoszenia opłat dodatkowych jak gdyby z mocy prawa, w sytuacji gdy ustawa przewiduje tylko możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych. Nie można przy tym nie brać pod uwagę, że przepis art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma na celu mobilizowanie użytkownika wieczystego do "zabudowy gruntu", a nie stwarzanie barier na tej drodze.
Ani z powołanego wyżej przepisu, ani z całego obowiązującego prawa nie wynika też możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych za grunt z datą wsteczną.
Te ostatnie uwagi, niezależnie od omówionych wyżej przesłanek nieważności decyzji, również wskazują na wadliwość obu wymienionych decyzji, uzasadniającą ich wzruszenie.