Uzasadnienie
Marzanna B. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 listopada 1995 r. nr 51, wnosząc o jej uchylenie w całości "i utrzymanie w mocy" decyzji Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 7 września 1995 r. nr 15/95. W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu 4 lipca 1992 r. złożyła wniosek o pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe. Decyzją nr 20/92 przyznano jej taką pomoc w wysokości 1.356.500 zł. Z chwilą mianowania jej funkcjonariuszem służby stałej /1 marca 1995 r./ złożyła wniosek o uzupełnienie pomocy finansowej do pełnej wysokości i decyzją nr 9/95 taką pomoc przyznano w wysokości 395,85 zł. Od tej decyzji odwołała się, co spowodowało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; w jego wyniku decyzją nr 15/95 z dnia 7 września 1995 r. uznano, iż pomoc przyznana w 1992 r. miała charakter zaliczkowy. Również od tej decyzji Marzanna B. odwołała się, kwestionując obliczenie przysługującej jej pomocy finansowej, jednakże zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję nr 15/95 i odmówiono przyznania pomocy finansowej.
Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że decyzją nr 20/92 przyznano Marzannie B. pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, skreślając na druku decyzji tekst "w formie zaliczki na poczet dodatkowej ulgi". Decyzję tę wydano powołując się ogólnie na ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180 ze zm./ oraz zarządzenie nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz zasad jej przyznawania i zwracania /Dz.Urz. MSW nr 3 poz. 77/. W dniu 1 czerwca 1995 r. Marzanna B. złożyła wniosek "o zmianę pomocy finansowej - zaliczkowej na pomoc w pełnej wysokości", podając, że w spółdzielni mieszkaniowej "jest dłużna z tytułu spłaty kredytu" 395,85 zł. Decyzją nr 9/95 z dnia 14 czerwca 1995 r. przyznano jej pomoc finansową "w pełnej przysługującej wysokości" na podstawie par. 4 ust. 1 w związku z par. 9 zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania /Dz.Urz. MSW nr 3 poz. 40/, określając zarówno pełną wysokość pomocy /pkt 5/, jak i "pozostałą kwotę" /pkt 8/ na 395,85 zł.
Tę decyzję Marzanna B. zaskarżyła odwołaniem, zwracając uwagę, że zarządzenie nr 41 nie ogranicza pomocy finansowej do wysokości zobowiązań, a koszt 1 m2 powierzchni mieszkania ustala się na dzień powołania funkcjonariusza na stałe.
Uchylając decyzję nr 9/95, organ odwoławczy uznał, że przyznanie pomocy w pełnej wysokości jest uzależnione od tego, czy przyznana uprzednio pomoc finansowa miała charakter zaliczkowy. Z danych zawartych w decyzji nr 20/92 i z wniosku Marzanny B. wynikają co do tego przeciwne wnioski, a zatem organ instancji powinien ustalić faktyczny charakter pomocy udzielonej w 1992 r.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ instancji uznał w decyzji z dnia 7 września 1995 r. nr 15/95, że pomoc przyznana Marzannie B. decyzją nr 20/92 /błędnie podano 20/95/ miała charakter zaliczkowy "i w chwili mianowania ppor. Marzanny B. funkcjonariuszem stałym została zamieniona na pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości" zgodnie z par. 9 ust. 2 obowiązującego wówczas zarządzenia nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych. Wysokość pomocy finansowej natomiast obliczono zgodnie z zarządzeniem nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych i z opinią Biura Prawnego MSW z dnia 30 stycznia 1995 r.
W odwołaniu od tej decyzji Marzanna B. kwestionowała wysokość i sposób obliczenia pomocy finansowej w decyzji z dnia 7 września 1995 r. oraz zmienność wykładni par. 3 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 41. Domagała się przyznania pomocy finansowej "w kwocie ustalonej w par. 8 i par. 9 zarządzenia".
Decyzją nr 51 z dnia 28 listopada 1995 r. Minister Spraw Wewnętrznych, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, par. 4 ust. 1 swego zarządzenia nr 41 w związku z par. 10 ust. 5 zarządzenia nr 48 z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa /Dz.Urz. MSW nr 2 poz. 46 ze zm./, uchylił w całości decyzję nr 15/95 wydaną przez Szefa Delegatury Urzędu Ochrony Państwa w G. z upoważnienia Szefa Urzędu i odmówił Marzannie B. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu swej decyzji podał, że Marzanna B. domagała się w odwołaniach przyznania pomocy finansowej w wysokości przekraczającej zobowiązania. Organ uznał za bezsporne, że występowały przesłanki dla przyznania pomocy w 1992 r., ponieważ według ówczesnych przepisów wysokość przysługującej pomocy wyznaczał iloczyn ceny 1 m2 wynikającej z kosztów budowy /to jest 102.146 zł/ i przysługującej powierzchni użytkowej /33,20 m2/, nie więcej jednak niż 40 procent tak wyliczonej wartości lokalu. Dawało to 1.356.500 zł i była to pełna kwota pomocy. Ustalenie więc organu instancji, że była to pomoc zaliczkowa, jest nieprawidłowe. Jeśli zatem przyznano już pomoc w pełnej wysokości, nie można jej przyznać powtórnie /par. 11 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 41/. Organowi instancji wytknięto ponadto brak powołania w decyzji z dnia 7 września 1995 r. "prawidłowej podstawy prawnej" i pouczenia o możliwości wniesienia odwołania.
Uzasadniając swą skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, Marzanna B. twierdzi, że organ ten nie uwzględnił par. 9 ust. 2 zarządzenia nr 86, który obligował do ustalenia powierzchni stanowiącej podstawę wyliczenia kwoty pomocy na dzień powołania funkcjonariusza do służby stałej, jeśli dzień zasiedlenia spółdzielczego lokalu mieszkalnego upłynął przed przyjęciem funkcjonariusza do służby. Wobec tego decyzja nr 20/92 nie mogła ostatecznie ustalać wysokości pomocy finansowej. Z kolei par. 18 zarządzenia nr 41 stanowi, że do spraw wszczętych przed wejściem w życie tego zarządzenia i nie zakończonych decyzją stosuje się przepisy tego zarządzenia, a par. 17 - że decyzje o pomocy finansowej wydane według przepisów dotychczasowych są decyzjami w rozumieniu nowego zarządzenia. Oznacza to, jej zdaniem, że decyzja o przyznaniu pomocy w pełnej wysokości jest zgodna z par. 9 ust. 2 zarządzenia nr 41, ale powinna uwzględniać minimalny koszt 1 m2 na dzień mianowania funkcjonariusza na stałe.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając argumenty z zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie organów orzekających w sprawie należy ocenić jako w całości wadliwe już od pierwszej wydanej decyzji, to jest decyzji nr 20/92. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180/, który nie ulegał nowelizacji, prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej, natomiast funkcjonariusz w służbie przygotowawczej może otrzymać tylko tymczasową kwaterę /art. 75 ust. 2/. W kontekście tak określonych uprawnień należy oceniać prawa funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa do uzyskania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.
W 1992 r., kiedy Marzanna B. wystąpiła o przyznanie jej takiej pomocy, była funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, ponieważ mianowanie jej na stałe nastąpiło dopiero z dniem 1 marca 1995 r., co podaje w skardze. W 1992 r. obowiązywało zarządzenie nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz zasad jej przyznawania i zwracania /Dz. Urz. MSW nr 3 poz. 77/, wydane m.in. na podstawie art. 81 ust. 2 i art. 83 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy. Jak wynikało z art. 81 ust. 1 tej ustawy, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługiwała tylko funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że funkcjonariusz Urzędu Ochrony Państwa w służbie przygotowawczej, któremu nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 75 ust. 2 cytowanej ustawy, nie jest uprawniony także do uzyskania pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 81 ust. 1 tej ustawy, nawet w postaci zaliczkowej. Jeżeli zatem w par. 1 pkt 1 wyżej wymienionego zarządzenia nr 86 przez osoby uprawnione rozumie się ogólnie funkcjonariuszy, chodzić może tylko o funkcjonariuszy w służbie stałej, tylko oni bowiem są uprawnieni do otrzymania lokalu mieszkalnego lub - zamiennie - pomocy finansowej na cele mieszkaniowe.
Dopiero taka interpretacja pozwala zrozumieć intencje prawodawcy zawarte w par. 9 ust. 2 tego zarządzenia. Jest to przepis, który pozwala niejako wstecznie oceniać jeden z elementów uzależniających przyznanie i ustalenie wysokości pomocy finansowej. Omawiane zarządzenie ogólnie wyrażało zasadę, że wysokość pomocy finansowej oblicza się według kosztu jednego metra kwadratowego powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ustalonego na dzień określony w par.
- Nie wdając się w szczegóły można przyjąć, że za taki dzień uznano dzień, "w którym osoba uprawniona mogła zasiedlić" lokal mieszkalny. Jeżeli jednak taka możliwość zasiedlenia powstała w okresie poprzedzającym dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby, mógł on wprawdzie otrzymać pomoc finansową, ale dopiero po uzyskaniu uprawnień do lokalu mieszkalnego w ogóle, a więc po mianowaniu na stałe. Takich właśnie stanów faktycznych dotyczył par. 9 ust. 2 omawianego zarządzenia.
Na użytek rozpatrywanej sprawy oznacza to, że przed mianowaniem na stałe Marzanna B. nie mogła otrzymać żadnej pomocy finansowej, ponieważ nie należała do kategorii osób uprawnionych do ubiegania się o uzyskanie przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym - do uzyskania pomocy finansowej, nawet w formie zaliczkowej. To, co powiedziano wyżej, miało przede wszystkim wykazać, że błędna była decyzja nr 20/92, a w konsekwencji tego także decyzje nr 9/95 i 15/95. Jednakże błędna jest również zaskarżona decyzja nr 51 z dnia 28 listopada 1995 r. Decyzją tą uchylono decyzję nr 15/95 Szefa Urzędu Ochrony Państwa i odmówiono Marzannie B. przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem właśnie w dniu wydania tej decyzji, a także w całym okresie licząc od dnia 1 marca 1995 r. /data mianowania Marzanny B. na stałe/, mogła być wydana decyzja ustalająca pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe zgodnie z przepisami obowiązującego w tym czasie zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania /Dz. Urz. MSW nr 3 poz. 40/. Przepisy tego zarządzenia nie różniły się zresztą, w zakresie objętym skargą, od przepisów zarządzenia nr 86 lub różniły się w sposób nieistotny. To zaś oznacza, że jeżeli Marzanna B. miała jakieś zobowiązanie wobec spółdzielni mieszkaniowej z tytułu wkładu mieszkaniowego /lub budowlanego/ z powodu uzyskania lokalu mieszkalnego przed 1 marca 1995 r., to z dniem 1 marca 1995 r. /ale dopiero z tym dniem/ mogła ze skutkiem ubiegać się o pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, na zasadzie par. 9 ust. 2 cytowanego zarządzenia nr 41. To jednak oznacza, że koszt 1 m2 powierzchni użytkowej zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego powinien być ustalony na dzień 1 marca 1995 r. Zarządzenie nr 41 niestety nie daje odpowiedzi na pytanie, czy tak obliczona pomoc finansowa mogłaby przewyższać wysokość zobowiązań ciążących na funkcjonariuszu w dniu mianowania na stałe z tytułu uzyskania mieszkania przed tym dniem. Ten brak legislacyjny nie pozwala Sądowi na dokonanie wykładni prawa w tym zakresie. Można jedynie rozważać koncepcję, wedle której funkcjonariusz nie powinien w wyniku otrzymania pomocy finansowej uzyskiwać korzyści nie służącej do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Problem ten jednak może być różnie rozwiązywany w zależności od tego, czy - w odniesieniu do mieszkań spółdzielczych - chodzi o uzupełnienie wkładu, czy też o pokrycie "innych obciążeń członka spółdzielni".
Jeżeli zatem Minister Spraw Wewnętrznych odmówił Marzannie B. przyznania pomocy finansowej /nie precyzując, czy chodzi o pomoc w ogóle, czy o pomoc w pełnej wysokości/ z tego powodu, że "w dacie wydania pierwszej decyzji istniały przesłanki do jej wydania", czyli do przyznania pomocy w 1992 r. według ówcześnie obowiązującego kosztu 1 m2 powierzchni użytkowej, to ustaleniem takim naruszył zarówno przepis art. 81 ust. 1 omawianej ustawy /w 1992 r. Marzanna B. nie należała do "osób uprawnionych"/, jak i przepis par. 9 ust. 2 własnych zarządzeń nr 96 i nr 41 /wysokość kosztu 1 m2 powierzchni ustala się na dzień mianowania funkcjonariusza na stałe/.
Z kolei decyzja nr 15/95 podlegała uchyleniu z tego powodu, że przyznawała Marzannie B. pomoc finansową "w pełnej przysługującej wysokości" 395,85 zł przy założeniu, iż pomoc przyznana jej decyzją nr 20/92 /błędnie podano nr 20/95/ z dnia 6 lipca 1992 r. miała charakter zaliczkowy. Jak już powiedziano, funkcjonariusz w służbie przygotowawczej nie jest osobą uprawnioną do otrzymania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w świetle art. 81 ust. 1 i art. 75 omawianej ustawy, wobec czego uprawnienia Marzanny B. należy we wszystkich elementach oceniać na dzień 1 marca 1995 r., to jest dzień mianowania na stałe.
W świetle powyższych wywodów zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nr 15/95 z dnia 7 września 1995 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i z tego powodu podlegały uchyleniu w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O zwrocie kosztów orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 powyższej ustawy.
Sąd ograniczył się do uchylenia tych dwóch decyzji, ponieważ poprzedza je decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 lipca 1995 r. nr 38, orzekająca o uchyleniu decyzji nr 9/95 z dnia 14 czerwca 1995 r. i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ instancji. Wobec tego sprawa musi powrócić do organu właściwego do orzekania w instancji według obecnie obowiązującej struktury kompetencyjnej w celu rozpoznania wniosku Marzanny B. z dnia 1 czerwca 1995 r. z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku.