Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 września 1982 r. nr DŻg.I-8111-53/26/82 Kierownik Urzędu Morskiego w G. unieważnił książeczkę żeglarską, wydaną przez ten urząd dnia 20 maja 1982 r. Krzysztofowi O. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że decyzją właściwych organów cofnięte zostało Krzysztofowi O. zezwolenie na przekraczanie granicy Państwa. W tej sytuacji na zasadzie par. 6 ust. 3 zarządzenia Ministra Żeglugi z dnia 24 lipca 1971 r. w sprawie książeczek żeglarskich i list załogi na polskich statkach morskich /M.P. nr 44 poz. 283/ należało książeczkę żeglarską unieważnić. Decyzja ta nie była zaskarżona.
W dniu 19 grudnia 1982 r. Krzysztof O. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji, podnosząc, że wydanie mu książeczki żeglarskiej było poprzedzone wydaniem decyzji przez właściwy organ Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i decyzja ta jest wiążąca. Może ona być cofnięta przez kompetentny organ na podstawie określonych przepisów, przy zachowaniu wymaganego trybu postępowania i przy przestrzeganiu minimum praw przysługujących obywatelom uprzednio upoważnionym do przekraczania granicy Państwa. W sprawie niniejszej, zdaniem Krzysztofa O., warunki te nie były spełnione, gdyż nie został on poinformowany o wszczęciu postępowania oraz o jego przebiegu i wyniku.
Kierownik Urzędu Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia 24 stycznia 1983 r. nr PA-05-482/3/83, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Morskiego w G. nr DŻg.I-8111-53/26/82 z dnia 29 września 1982 r., dotyczącej unieważnienia Krzysztofowi O. książeczki żeglarskiej. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na par. 6 ust. 3 cytowanego już zarządzenia Ministra Żeglugi, stwierdzając, że Urząd Morski obowiązany jest zażądać zwrotu książeczki żeglarskiej, jeżeli cofnięte zostanie zezwolenie na przekraczanie granicy Państwa przez właściwe organy. tak też się stało w sprawie Krzysztofa O. Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Krzysztof O., powtarzając argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kierownika Urzędu Morskiego w G. W odpowiedzi na skargę kierownik Urzędu Gospodarki Morskiej podtrzymał swoją decyzję, powtarzając jej uzasadnienie oraz dodając, że właściwe organy /pismo KW MO w G. z dnia 27 września 1982 r. nr MH-O-1759/82/ cofnęły zezwolenie na przekraczanie granicy i w tej sytuacji Urząd Morski miał obowiązek wydać decyzję o pozbawieniu Krzysztofa O. książeczki żeglarskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa Sąd powołany jest do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Tą kontrolą objęte jest zarówno przestrzeganie przepisów prawa materialnego, jak też przepisów o postępowaniu administracyjnym.
Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd jest obowiązany ustalić, czy przy załatwianiu sprawy zakończonej decyzją administracyjną - jeśli wydanie decyzji uwarunkowane jest innym dokumentem - dokument taki został wydany zgodnie z przepisami prawa, oraz skontrolować, czy postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie z przepisami.
W sprawie rozpoznawanej przez kierownika Urzędu Morskiego w G. nie budzi zastrzeżeń zastosowana podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia. Jest nią przepis par. 6 ust. 3 zarządzenia Ministra Żeglugi z dnia 24 lipca 1971 r. w sprawie książeczek żeglarskich i list załogi na polskich statkach morskich /M.P. nr 44 poz. 283 ze zm./. W myśl tego przepisu Urząd Morski jest obowiązany zażądać zwrotu książeczki żeglarskiej i unieważnić ją, jeżeli cofnięte zostało zezwolenie właściwych organów na przekraczanie granicy państwa. z powołanego przepisu wynika, że aby Urząd Morski mógł orzec o unieważnieniu książeczki żeglarskiej i obowiązku jej zwrotu, musi być wydane orzeczenie "właściwych organów" o cofnięciu danej osobie zezwolenia na przekraczanie granic Państwa. Cofnięcie posiadanego przez daną osobę zezwolenia na przekraczanie granicy Państwa oznacza odebranie jej określonych praw. Orzeczenie takie zatem ma wszelkie cechy decyzji administracyjnej i dlatego też powinno być wydane w formie takiej decyzji. Każda decyzja administracyjna, będąca rozstrzygnięciem organu administracji państwowej w sprawie indywidualnej, musi spełniać określone prawem warunki zgodnie z art. 107 par. 1 Kpa. Przede wszystkim więc decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał, datę wydania, oznaczenie osoby, do której jest kierowana /strony/, podstawę prawną do wydania decyzji, rozstrzygnięcie, uzasadnienie i pouczenie, czy i w jakim trybie przysługuje od niej odwołanie. Jeżeli decyzja wydana jest na zasadach i w trybie określonym przepisami szczególnymi, powinna ona odpowiadać wymaganiom tych przepisów. W każdym wypadku decyzja administracyjna, jako rozstrzygnięcie właściwego organu administracji państwowej w indywidualnej sprawie obywatela, musi być doręczona osobie, której rozstrzygnięcie dotyczy albo do której praw lub interesów się odnosi.
O tym, że wymagania ogólne odnoszące się do decyzji stosowane są również w odniesieniu do decyzji związanych z przekraczaniem granicy, świadczy analiza przepisów dotyczących spraw paszportowych. Chodzi tu o rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zasad i trybu postępowania oraz właściwości organów w sprawach paszportowych /Dz.U. nr 20 poz. 129/. W przepisach tego rozporządzenia nie określa się odrębnych wymagań dla decyzji w sprawach paszportowych, lecz w par. 21 stwierdza się, że do postępowania w sprawach paszportowych stosuje się przepisy o postępowaniu administracyjnym, a zatem również przepisy określające wymagania dla decyzji. Rozporządzenie to ustala jedynie, że w decyzji odmownej wystarczy powołać podstawę prawną odmowy, ale powinna ona zawierać pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych ze wskazaniem terminu i organu, do którego odwołanie może być wniesione /par. 13 rozporządzenia/. W par. 14 omawianego rozporządzenia natomiast wskazuje się, że od decyzji odmownych, wydanych przez wojewódzkie komendy Milicji Obywatelskiej, przysługuje odwołanie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych /Biura Paszportów/. Jak wynika z przepisów omawianego rozporządzenia oraz z akt rozpoznawanej sprawy, organami właściwymi w sprawach paszportowych w kraju, jak też w sprawach zezwoleń na przekraczanie granicy Państwa dla osób otrzymujących lub mających książeczki żeglarskie, są wojewódzkie komendy Milicji Obywatelskiej.
Z przepisów prawa nie wynika, na jakich zasadach i w jakim trybie powinno zostać wydane orzeczenie o cofnięciu zezwolenia na przekraczanie granicy Państwa. Biorąc jednak pod uwagę, że orzeczenie to jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy analogicznej - jak w sprawach paszportowych, brak jest podstaw do przyjęcia, że orzeczenie o cofnięciu posiadaczowi książeczki żeglarskiej zezwolenia na przekraczanie granicy Państwa nie musi odpowiadać wymaganiom, jakim powinny odpowiadać decyzje. Podkreślić bowiem trzeba, że orzeczenie takie jest dokumentem zawierającym wszystkie cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej, dlatego też powinno mieć formę decyzji administracyjnej. jednocześnie dokument ten - zgodnie z par. 6 ust. 3 cytowanego zarządzenia Ministra Żeglugi - uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie unieważnienia książeczki żeglarskiej i jest przesłanką prawną wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie.
Znajdujące się w aktach sprawy pismo Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w G. z dnia 27 września 1982 r. nr MH-O-1759/82, w którym organ ten prosi Naczelnika Wydziału Dokumentów Żeglarskich Urzędu Morskiego w G. o odebranie książeczki żeglarskiej Krzysztofowi O., nie jest dokumentem orzekającym, z powołaniem się na odpowiednią podstawę prawną, o cofnięciu Krzysztofowi O. zezwolenia na przekraczanie granicy Państwa. Brak jest zatem orzeczenia o cechach decyzji ostatecznej o cofnięciu Krzysztofowi O. zezwolenia na przekraczanie granic Państwa, wydanego na podstawie odpowiedniego przepisu administracyjnego prawa materialnego oraz na zasadach i w trybie dotyczących tego rodzaju orzeczenia. Oznacza to, że organy orzekające w sprawie unieważnienia i zwrotu książeczki żeglarskiej nie dopełniły obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mających zastosowanie przy załatwianiu tej sprawy. W szczególności dotyczy to art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, w myśl których organy administracji państwowej w toku postępowania administracyjnego powinny dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, opierając się na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym.
Wydanie przez Kierownika Urzędu Morskiego w G. decyzji o unieważnieniu książeczki żeglarskiej Krzysztofowi O. bez formalnej decyzji o cofnięciu mu zezwolenia na przekraczanie granicy Państwa /jak było już o tym mowa, pismo KW MO z dnia 27 września 1982 r. taką decyzją nie jest/ było naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa oraz par. 6 ust. 3 cytowanego zarządzenia Ministra Żeglugi z dnia 24 lipca 1971 r.
Było to istotne naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżona decyzja, odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Morskiego w G. nr DŻg.I.8111-53/26/82 z dnia 29 września 1982 r., podlegała uchyleniu na mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 208 Kpa.