Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 stycznia 1998 r. Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej z 9 grudnia 1997 r. w sprawie połączenia Miejskiego Domu Kultury i Miejskiej Biblioteki Publicznej i utworzenia Miejskiego Ośrodka Kultury w części zawartej w par. 2 ust. 1 oraz stanowiący załącznik do tej uchwały Statut Miejskiego Ośrodka Kultury w części zawartej w par. 8 ust. 5 i par. 11 zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stwierdzono, że par. 2 ust. 1 uchwały stanowiący, że: "Miejski Ośrodek Kultury jest komunalną instytucją kultury miasta nie posiadającą osobowości prawnej", a także par. 11 Statutu są sprzeczne z przepisami zawartymi w art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./. Natomiast par. 8 ust. 5 Statutu stanowiący, że Dyrektora MOK w oparciu o wyniki konkursu i po uzyskaniu opinii Rady Miejskiej zatrudnia na podstawie umowy o pracę Zarząd Miasta jest sprzeczny z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy.
W skardze do NSA Zarząd Miasta, działający z upoważnienia Rady Miejskiej, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący nie może zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, ponieważ zadania dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej oprócz ich obowiązkowego charakteru są jednocześnie zadaniami użyteczności publicznej, albowiem zostały wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie terytorialnym. Stąd w celu ich wykonania gmina może tworzyć własną jednostkę organizacyjną /art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Równocześnie nowelą z dnia 20 grudnia 1996 r. /Dz.U. nr 9 poz. 43/ dodano do art. 9 ustawy o samorządzie terytorialnym dwa nowe przepisy: ust. 3 i 4, które dotyczą form prowadzenia działalności komunalnej w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej stanowiąc, że formy te określa odrębna ustawa. Wymieniona wcześniej ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej dopuszcza w art. 2 prowadzenie przez gminę gospodarki komunalnej m.in. w formie zakładu budżetowego.
Skoro natomiast ustawa ta w art. 1 obejmuje również zadania z zakresu kultury, to prowadzenie działalności kulturalnej w formie zakładu budżetowego bez nadania tej jednostce osobowości prawnej jest przez prawo dozwolone.
Wprowadzenie zaś w par. 8 ust. 5 obowiązku wyłaniania kandydata na dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w drodze konkursu i dodatkowo uzyskania opinii Rady przed jego powołaniem nie oznacza wcale, że na Zarządzie Miasta nie ciąży obowiązek zasięgania opinii o kandydacie właściwych związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, zaś w przypadku gdyby Sąd nie podzielił tego punktu widzenia - o jej oddalenie.
Pierwsze z powyższych żądań było uzasadnione tym, że zgodnie z treścią przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest gmina lub związek komunalny. Natomiast w treści przedmiotowej skargi jako stronę skarżącą oznaczono Zarząd Miasta, co jest niewłaściwe i powinno skutkować odrzuceniem skargi stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Wojewoda podtrzymał również stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzając, że nie zachodzi zarzucane w skardze naruszenie prawa materialnego przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności wniesionej skargi. Podniesiony przez Wojewodę zarzut należy w tej mierze uznać za chybiony.
Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa NSA "organem właściwym w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym do udzielenia pełnomocnictwa do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ten organ gminy, którego uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze" - wyrok z dnia 20 marca 1991 r., I SA 139/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 54.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały Rady Miejskiej. W aktach sprawy znajduje się uchwała tejże Rady z 16 lutego 1998 r. w sprawie zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 13 stycznia 1998 r., którą zaskarżono do Sądu powyższe rozstrzygnięcie i zobowiązano Zarząd Miasta do wniesienia skargi. Co do zasady, sporządzenie i podpisanie skargi, jaką gmina składa do sądu administracyjnego, należy do przewodniczącego zarządu /por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 11/. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Miasta działał z upoważnienia organu gminy, którego uchwały dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem oznaczenie go w skardze jako strony skarżącej w miejsce Miasta jest uchybieniem nieistotnym i skargę należało uznać za dopuszczalną, ponieważ została wniesiona przez uprawniony podmiot.
Skarga nie jest zasadna. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżącego, zgodnie z którym wykonywanie przez gminę zadań własnych z zakresu kultury można prowadzić w formach dopuszczonych przez ustawę o gospodarce komunalnej, ponieważ wykonywanie tych zadań objęte jest gospodarką komunalną gminy /art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej/. Rozumowanie to nie jest poprawne, ponieważ działalność gmin w zakresie kultury została uregulowana odrębną ustawą, a mianowicie ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721 ze zm./. Przepisy zawarte w tej ustawie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów znajdujących się w ustawie o gospodarce komunalnej, a zatem wyłączają stosowanie tych ostatnich co do wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej w zakresie, w jakim ta kwestia jest regulowana tymi pierwszymi przepisami.
Przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wyraźnie zaś stanowi, że instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora, którym zgodnie z art. 9 i dnia 10 ust. 1 tej ustawy jest gmina tworząca instytucję kultury. Wpisanie instytucji kultury do rejestru następuje z urzędu /art. 14 ust. 3 ustawy/.
W tym stanie prawnym nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy zawarte w par. 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej z 9 grudnia 1997 r., a także w par. 11 Statutu są sprzeczne z wyżej omówionymi przepisami ustawy.
Natomiast przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. określa m.in. tryb powołania i odwołania dyrektora gminnej instytucji kultury. Jest to uregulowanie zupełne i rada gminy nie ma prawa do wprowadzania w nim jakichkolwiek modyfikacji. Z tych względów uregulowanie zawarte w par. 8 ust. 5 Statutu należy uznać za sprzeczne z ustawą.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji wyroku.