Uzasadnienie
Działając z upoważnienia Wojewody (...), Dyrektor Wydziału Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego w (...) decyzją wydaną na podstawie art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ dokonał wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej gabinetu lekarskiego przy Domu Pomocy Społecznej w Z.G., Al. S. nr 29. Decyzja stała się ostateczna.
Decyzją nr (...) z dnia 12 lutego 1996 r., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej stwierdził nieważność wymienionej decyzji. Organ nadzoru stwierdził, że w art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ustawodawca wymienia podmioty, które mogą tworzyć i utrzymywać zakłady opieki zdrowotnej. Wśród podmiotów tych nie figurują domy pomocy społecznej, tworzone na podstawie par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 lutego 1993 r. w sprawie domów pomocy społecznej /Dz.U. nr 13 poz. 63 ze zm./ jako państwowe jednostki budżetowe lub zakłady budżetowe. W związku z powyższym Minister przyjął, że decyzja Wojewody (...) została wydana w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje dokonania takiej czynności, a więc została wydana bez podstawy prawnej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł dyrektor Domu Pomocy Społecznej w Z.G., zarzucając organowi naruszenie art. 8, 12 i 15 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej przez interpretację, że podmioty nie wymienione w art. 8 ustawy nie mogą tworzyć i utrzymywać zakładów opieki zdrowotnej. Przepis ten przewiduje w pkt 5 tworzenie i utrzymywanie zakładów opieki zdrowotnej przez zakłady pracy, nie określając przy tym żadnych szczególnych warunków, jakie należałoby spełnić, by zakład pracy mógł utworzyć i utrzymywać zakład opieki zdrowotnej mający status zakładu niepublicznego. Dom pomocy społecznej, realizując swe statutowe zadania, jest równocześnie dla określonej grupy ludzi zakładem pracy w rozumieniu przepisów prawa pracy. Skarżący dokonał zgłoszenia rejestracyjnego stosownie do warunków, w jakich działał; przy dokonaniu rejestracji nie zostało naruszone prawo. Powoływanie się przez organ na art. 15 ust. 2 i twierdzenie, że naruszony został przepis art. 8 ustawy, jest pozbawione uzasadnienia prawnego. Z wpisu w rubrykach rejestru nie wynika, iż gabinet lekarski tworzony jest po to, by zapewnić mieszkańcom Domu opiekę lekarską i pielęgniarską w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 lutego 1993 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Dopiero rejestracja niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej stwarza możliwość podjęcia kolejnych działań, zmierzających do zawarcia umowy przewidzianej w art. 35 ustawy. Umowa taka będzie dotyczyć wykonywania obowiązku udzielania świadczeń zdrowotnych mieszkańcom Domu jako osobom uprawnionym i w tym zakresie status gabinetu lekarskiego będzie zrównany z publicznym zakładem. Rozwiązanie to zapewni opiekę lekarską zgodnie z faktycznymi potrzebami, a przede wszystkim mieszkańcy zachowają w pełni prawo do korzystania ze świadczeń wynikających z ubezpieczenia społecznego. W dokonanej rejestracji nie ma naruszenia prawa. Nie ma zatem przeszkód prawnych, aby dom pomoc społecznej, nie tylko jako zakład pracy, utworzył i utrzymywał zakład opieki zdrowotnej. Nie było więc podstaw prawnych do stwierdzenia, że wpisu do rejestru dokonano bez podstawy prawnej, co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty użyte w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, iż w świetle art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ brak jest podstaw do tworzenia utrzymywania przez domy pomocy społecznej, w formie gospodarki pozabudżetowej, zakładów opieki zdrowotnej. Ustawowy obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych mieszkańcom domów pomocy społecznej może być wykonany w drodze zatrudnienia osób mających odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia do udzielania świadczeń lub też w drodze udzielania świadczeń przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, niepubliczny zakład opieki zdrowotnej czy też osoby fizyczne w ramach prywatnej praktyki. Koszty realizacji wymienionych świadczeń, stosownie do par. 5 ust. 2 pkt 4-6 cytowanego rozporządzenia, ponosi podmiot utrzymujący dom pomocy społecznej. Nie można przyjąć wyjaśnień skarżącego, że tworząc zakład opieki zdrowotnej Dom Pomocy Społecznej występował w roli zakładu pracy, skoro z par. 2 zarządzenia nr 2/95 dyrektora tego Domu z dnia 5 kwietnia 1995 r. w sprawie utworzenia gabinetu lekarskiego przy Domu Pomocy Społecznej w Z.G. oraz z par. 4 statutu Zakładu i z decyzji o wpisie wynika, że prawo do korzystania z usług lekarskich mają pensjonariusze Domu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Z.G. nie mogła zostać uwzględniona.
Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując na podstawie art. 1, 16 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ legalność decyzji administracyjnych, może uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem tylko wówczas, gdy decyzja ostateczna lub utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo.
Decyzja Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 lutego 1996 r., stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia 2 sierpnia 1995 r., orzekającej o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej gabinetu lekarskiego przy Domu Pomocy Społecznej w Z.G., jest zgodna z prawem, chociaż stwierdzenie nieważności powinno nastąpić nie z powodu braku podstawy prawnej, lecz z powodu rażącego naruszenia prawa, przewidzianego również w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Brak podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy w sprawie załatwionej w drodze decyzji administracyjnej przepisy prawa przewidują inny sposób jej załatwienia, np. w drodze czynności cywilnoprawnej, przez podjęcie czynności materialno-technicznych lub gdy określony skutek następuje z mocy prawa bez potrzeby wydania decyzji. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej następuje w formie decyzji administracyjnej. A zatem działanie organu rejestrowego nie było pozbawione podstawy prawnej, natomiast rażąco naruszyło przepisy powołanej ustawy.
Przepis art. 8 tej ustawy wymienia wyczerpująco podmioty, które mogą tworzyć i utrzymywać zakłady opieki zdrowotnej. Są to: 1/ naczelne i centralne organy administracji państwowej, 2/ wojewodowie, 3/ gminy i związki międzygminne /związki komunalne/, 4/ kościoły i związki wyznaniowe, 5/ instytucje ubezpieczeniowe, zakłady pracy, stowarzyszenia, 6/ fundacje i inne osoby prawne, 7/ podmioty zagraniczne, 8/ osoby fizyczne.
We wniosku z dnia 6 czerwca 1995 r. dyrektor Domu Pomocy Społecznej nie podaje podstawy prawnej utworzenia zakładu, lecz w zarządzeniu nr 2/95 z dnia 5 kwietnia 1995 r. powołuje się na przepis art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. W skardze podtrzymuje to stanowisko, twierdząc, iż gabinet lekarski mógł być utworzony przez Dom Pomocy Społecznej jako zakład pracy.
Oceniając prawidłowość wyboru podstawy prawnej utworzenia zakładu opieki zdrowotnej w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy należy stwierdzić, iż dokumenty znajdujące się w aktach przeczą temu, aby dyrektor Domu, tworząc gabinet lekarski, =działał jako dyrektor zakładu pracy tworzącego zakład opieki zdrowotnej na potrzeby pracowników. Z par. 2 wspomnianego zarządzenia nr 2/95, jak również ze statutu utworzonej placówki /par. 7/, wynika, iż prawo do korzystania z usług lekarskich świadczonych w gabinecie mają mieszkańcy domu, a świadczenia te udzielane są nieodpłatnie /par. 10 statutu/.
W decyzji organu wojewódzkiego z dnia 2 sierpnia 1995 r. jako podstawowe kierunki działalności wymieniono udzielanie świadczeń zdrowotnych mieszkańcom Domu Pomocy Społecznej w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej, opieki specjalistycznej obejmującej psychiatryczną i neurologiczną opiekę zdrowotną oraz rehabilitację, działalność profilaktyczną oraz oświatę zdrowotną i inną działalność ambulatoryjną. Równocześnie organ rejestrowy przyjął, iż gabinet będzie utrzymywany w 100 procent ze środków Domu Pomocy Społecznej.
Oceniając legalność decyzji wydanej w trybie nadzoru, należy stwierdzić, iż Minister dokonał prawidłowej wykładni art. 8 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r., gdy przyjął, iż wśród podmiotów uprawnionych do tworzenia zakładów opieki zdrowotnej nie figurują domy pomocy społecznej. Placówki te, będąc państwowymi jednostkami budżetowymi /lub zakładami budżetowymi/, działają na podstawie statutu nadanego przez wojewodę. Taki akt określa typ domu i szczegółowe zasady jego funkcjonowania /par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 lutego 1993 r. w sprawie domów pomocy społecznej - Dz.U. nr 13 poz. 63/. Zadania, jakie ma spełniać dom pomocy społecznej, zostały określone w par. 5 ust. 2 tego rozporządzenia i choć katalog zadań nie ma charakteru wyczerpującego, a wśród zadań w pkt 4 wymienia obowiązek zapewnienia opieki lekarskiej i pielęgniarskiej, w pkt 5 zabiegi usprawnienia leczniczego, a w pkt 6 obowiązek zapewnienia leków i środków opatrunkowych na zlecenie lekarza domu, to nie można uznać, iż placówki te mogą samodzielnie tworzyć zakłady opieki zdrowotnej, będące "wyodrębnionymi organizacyjnie zespołami osób i środków majątkowych, utworzonymi i utrzymywanymi w celu udzielania świadczeń zdrowotnych" /art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej/.
Jako państwowa jednostka budżetowa, dom pomocy społecznej ma ograniczoną autonomię zarówno w zakresie swej działalności, o czym była mowa wyżej, jak i w zakresie gospodarki finansowej. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/ jednostki te pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzają do tego budżetu. (...) Należy dodać, iż art. 16 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budżetowe przewiduje możliwość podejmowania działalności gospodarczej w celu realizacji zadań państwowych jednostek organizacyjnych w formie gospodarki pozabudżetowej, jeżeli koszty tej działalności pokrywane są z uzyskiwanych dochodów własnych Przepis ust. 2 tego artykułu przewiduje trzy formy gospodarki pozabudżetowej. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż odnosi się on do prowadzenia działalności gospodarczej.Pojęcie działalności gospodarczej powinno być rozumiane w taki sposób, jak zostało zdefiniowane wart. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Działalnością gospodarczą w rozumieniu tej ustawy jest działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzącego taką działalność. Brak jest przesłanek dla odmiennego rozumienia tego pojęcia na gruncie prawa budżetowego, skoro Sąd Najwyższy w uchwale III AZP 25/92 z dnia 18 grudnia 1992 r. /OSNCP 1993, nr 5 poz. 68/, wyjaśniając to pojęcie użyte w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, również posłużył się definicją zawartą w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.
Wykładając tak właśnie to pojęcie, należy przyjąć, iż za zgodą organu nadającego statut i w nim wyrażoną dom pomocy społecznej może prowadzić działalność gospodarczą na własny rachunek z zastosowaniem jednej z form gospodarki pozabudżetowej, przewidzianej w art. 16 ust. 2 prawa budżetowego.
Prowadzenie zakładu opieki zdrowotnej, choć świadczenia mogą być udzielane bezpłatnie lub odpłatnie, nie stanowi działalności gospodarczej; jest regulowane odrębną ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r., która w żadnym ze swych przepisów nie odsyła do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Nie można zatem, stosując wykładnię rozszerzającą zarówno w odniesieniu do przepisu art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, jak i do przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /który dopuszcza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, a więc w celach zarobkowych i na własny rachunek/, wywodzić prawa dyrektora domu pomocy społecznej do założenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, udzielającego nieodpłatnie świadczeń lekarskich jego mieszkańcom. Innymi słowy, dyrektor domu pomocy społecznej, utworzonego na podstawie par. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 lutego 1993 r. w sprawie domów pomocy społecznej /Dz.U. nr 13 poz. 63/ nie może utworzyć i prowadzić zakładu opieki zdrowotnej, którego celem statutowym jest udzielanie nieodpłatnych świadczeń lekarskich mieszkańcom domu.
Zarzut skargi, iż rejestracja niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej stworzy możliwości /określone w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej/ umownego uregulowania obowiązku udzielania świadczeń zdrowotnych mieszkańcom domu, nie może mieć w tej sytuacji jakiegokolwiek znaczenia. Dodać należy, iż dyrektor domu ma inne możliwości zapewnienia mieszkańcom domu przysługujących im świadczeń lekarskich.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.