Uzasadnienie
Skargą z dnia 19 sierpnia 1996 r. Burmistrz Miasta P., wykonując uchwałę Rady Miejskiej z dnia 14 sierpnia 1996 r. nr XXIV/207/96, zaskarżył w trybie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) nr Or.III-0903-1-63/96 z dnia 17 lipca 1996 r. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 26 czerwca 1996 r. nr XXIII/199/96 w sprawie sprzedaży w drodze licytacji nieruchomości położonych w P. przy ul. P., oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 1089 i 1088/2.
Swe rozstrzygnięcie Wojewoda uzasadnił tym, że byli właściciele lub ich spadkobiercy mają pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa /art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, a zatem wymienione nieruchomości powinny być sprzedane bez przetargu Annie i Janowi małżonkom W. jako spadkobiercom byłych właścicieli. Ponadto wyrokiem Sądu Rejonowego w P. (...) Zarząd Miasta P. został zobowiązany do złożenia oświadczenia woli co do przeniesienia własności powyższych nieruchomości na ich byłych właścicieli. Wprawdzie od tego wyroku złożona została przez Zarząd Miasta rewizja, jednakże wykonanie uchwały z dnia 26 czerwca 1996 r. uniemożliwiałoby zaspokojenie roszczeń w razie pozytywnego dla stron wyroku sądu rewizyjnego. Wojewoda podał również, iż inna uchwała o takiej samej treści /z dnia 29 grudnia 1995 r./ była także przedmiotem orzeczenia nadzorczego z dnia 2 stycznia 1996 r., stwierdzającego jej nieważność z takich samych powodów.
W skardze powołano się na wykładnię Trybunału Konstytucyjnego, wedle której pojęcie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nie jest jednoznaczne, ale zawsze łączy się z działaniem przymusowym. W rozpoznawanej sprawie chodziło o dobrowolne zrzeczenie się własności przez byłych właścicieli - Cz., z ich inicjatywy. Ponadto ustalenie Wojewody, że małżonkowie W. są spadkobiercami, jest nieprecyzyjne, albowiem była właścicielka żyje, przy czym nie wiadomo, czy są oni "jedynymi spadkobiercami". Jest więc wątpliwe, czy w sprawie ma zastosowanie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, ale jednocześnie przewidziane tam uprawnienie może być zrealizowane tylko wówczas, gdy nieruchomość zostanie przeznaczona do sprzedaży.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Oprócz wcześniejszych argumentów podał, że pierwotnie, uchwałą z dnia 25 stycznia 1995 r., Rada Miejska wyraziła zgodę na sprzedaż działki nr 1088 małżonkom W. Po tej uchwale małżonkowie W. wystąpili o sprzedanie im działek w trybie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami. Wtedy Rada Miejska uchyliła swą uchwałę z dnia 25 stycznia 1995 r. i uchwaliła zbycie działek nr 1089 i 1088/2 w drodze przetargu nieograniczonego /uchwała z dnia 29 grudnia 1995 r./. W wyniku tego małżonkowie W. wnieśli pozew o unieważnienie umowy zrzeczenia się własności tych nieruchomości przez właścicieli i o przeniesienie własności. Sprawa więc jest po raz trzeci rozstrzygana przez Radę Miejską wbrew uprawnieniu przewidzianemu w art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami.
Na rozprawie w dniu 22 listopada 1996 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Burmistrza Miasta okazał kserokopię aktu notarialnego z dnia 6 czerwca 1973 r. rep. A-1487/73, na mocy którego Czesław i Leokadia małżonkowie Cz. zrzekli się własności zabudowanej nieruchomości położonej w P. przy ul. S. nr 37 na rzecz Skarbu Państwa. Wyrok sądu cywilnego instancji, zobowiązujący Zarząd Miasta P. do przeniesienia własności nieruchomości na małżonków W., został przez sąd rewizyjny uchylony, brak jednak dotychczas uzasadnienia tego wyroku. Informację tę potwierdził pełnomocnik Wojewody.
W związku z tą informacją Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w sprawie /postanowienie z dnia 22 listopada 1996 r. SA 1207/96/ do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy z pozwu małżonków W. o unieważnienie umowy zrzeczenia się własności.
W dniu 24 lutego 1997 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo przewodniczącego Rady Miejskiej w P. wraz z kserokopią wyroku Sądu Wojewódzkiego w (...) z dnia 9 października 1996 r. (...), wydanego na skutek rewizji Miasta P. od wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 11 marca 1996 r. (...). Wyrokiem sądu rewizyjnego zmieniono pkt I zaskarżonego wyroku w ten sposób, że oddalono powództwo Leokadii i Czesława małżonków Cz. Ponadto obciążono ich kosztami procesu w instancji rewizyjnej i uchylono pkt IV wyroku instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) należało ocenić jako sprzeczne z prawem. Wojewoda przyjął, że w sprawie objętej uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia 26 czerwca 1996 r. ma zastosowanie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Rozumowanie to jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze - przepis ten przyznaje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. W sprawie nie jest kwestionowane, że była właścicielka Leokadia Cz. żyje, a więc tylko jej mogłoby przysługiwać to uprawnienie. Jednakże Leokadia Cz. nie zgłosiła takiego żądania, natomiast Wojewoda uznał, że uprawnienie może przysługiwać jej przyszłym i ewentualnym spadkobiercom. Jednakże spadkobiercą można stać się tylko z chwilą śmierci osoby uprawnionej, co oznacza, że Anna i Jan małżonkowie W. nie mogli za życia Leokadii Cz. skorzystać z uprawnienia przewidzianego w powyższym przepisie ustawy.
Po drugie - w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie ma zastosowania przepis art. 23 ust. 4 omawianej ustawy. Przepis ten jednoznacznie wiąże uprawnienie z faktem "przejęcia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże wbrew wywodom Sądu Wojewódzkiego zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 1996 r. (...) w sprawie w ogóle nie chodzi o nieruchomość "przejętą". W sprawie również to nie jest kwestionowane, że Leokadia i Czesław małżonkowie Cz. z własnej inicjatywy zrzekli się na rzecz Skarbu Państwa własności zabudowanej nieruchomości położonej w P. przy ul. S. nr 37 i na tę okoliczność zawarli w dniu 6 czerwca 1973 r. akt notarialny rep. A-1497/73. Sąd Rejonowy oddalił powództwo małżonków Cz. o ustalenie nieważności tego aktu zrzeczenia się, a Sąd Wojewódzki nie uchylił ani nie zmienił w tym zakresie orzeczenia Sądu Rejonowego. Chodzi więc w sprawie o oświadczenie woli o charakterze cywilnoprawnym, złożone dobrowolnie, bez żadnego zagrożenia przymusem państwowym.
Jak trafnie wypowiada się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swej uchwały z dnia 18 czerwca 1996 r. W.19/95 /OTK 1996, nr 3/6 poz. 25/, zasada pierwszeństwa, wyrażona w art. 23 ust. 4 omawianej ustawy, "służy ochronie słusznych interesów osób, które dawniej pozbawiano ich praw do nieruchomości". Małżonków Cz. nie pozbawiono praw do nieruchomości, ponieważ wyzbyli się oni własności nieruchomości z własnej inicjatywy i wyłącznie na zasadzie przepisów kodeksu cywilnego. Jak dalej stwierdza Trybunał Konstytucyjny, w pojęciu "przejęcia na rzecz Skarbu Państwa" kryją się różne zdarzenia prawne, wszystkie jednak przykłady zawierają w sobie jeden wspólny element: przymusowe odjęcie prawa własności, nawet wówczas, gdy formalnie odbywało się to na gruncie prawa cywilnego, jak "wykonanie roszczenia o przeniesienie własności". Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sformułowanie użyte w art. 23 ust. 4 cytowanej ustawy "obejmuje grunty, które w latach 1944- 1990 przechodziły - z mocy samego prawa, na podstawie orzeczeń sądowych, aktów administracyjnych lub zdarzeń cywilnoprawnych - na własność Skarbu Państwa (...)". Nie można jednak zapominać, że mówiąc o zdarzeniach cywilnoprawnych, Trybunał ma na myśli zdarzenia zagrożone przymusem państwowym /na przykład roszczenie o przeniesienie własności/, a nie wszelkie czynności cywilnoprawne, dokonywane przez strony formalnie i faktycznie równoprawne, jak choćby sprzedaż nieruchomości na zasadach ogólnych /a więc bez jakiegokolwiek nawiązywania do przepisów rozdziału 6 omawianej ustawy/.
Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zwrot "nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa", użyty w art. 23 ust. 4 cytowanej ustawy, nie rozciąga się na nieruchomość, której własności byli właściciele wyzbyli się na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym zrzeczenia się własności, sporządzonym z ich inicjatywy. Odmienna ocena treści tego zwrotu na użytek rozpatrywanej sprawy, dokonana w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody (...) z dnia 17 lipca 1996 r., została oceniona przez Sąd jako naruszenie prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego na zasadzie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.