Uzasadnienie
Postanowieniem z 15 lipca 1999 r., (...) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. dokonał zabezpieczenia apteki PKP usytuowanej przy ul. 18 S. w T. poprzez jej zamknięcie i oplombowanie do czasu ustania przyczyny zabezpieczenia tj. uzyskania koncesji na jej prowadzenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że apteka prowadzi obrót środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi bez wymaganej koncesji. Zastosowanie środka zabezpieczającego zostało poprzedzone ostrzeżeniem /pismo z 25 maja 1999 r./ skierowanym do Kolejowego Zakładu Zaopatrzenia Farmaceutycznego w Gdańsku, że niektóre z podległych mu aptek prowadzi obrót środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi jako apteki ogólnodostępne, mimo nieposiadania stosownej koncesji. Zagrożono, w przypadku nie uzyskania przedmiotowych koncesji do 30 czerwca 1999 r., apteki te zostaną zamknięte.
Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego wniósł Kolejowy Zakład Zaopatrzenia Farmaceutycznego w G., wnosząc o jego umorzenie lub co najmniej zawieszenie. Jako podstawę zarzutu wskazano określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z przepisami prawa, przy braku jego wcześniejszego określenia w drodze decyzji administracyjnej. Ataki właśnie obowiązek wynika z literalnego brzmienia art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych; materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem środek zabezpieczający można zastosować dopiero do zabezpieczenia obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 powołanej ustawy. Brak takowej decyzji i ograniczenie się do wydania postanowienia o zastosowaniu środka zabezpieczenia, należy uznać jako rażące naruszenie prawa, albowiem pozbawia ono stronę możliwości obrony swoich interesów.
Ponadto zarzucono organowi administracji naruszenie art. 160 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, ponieważ w niniejszej sprawie zabezpieczenie faktycznie doprowadziło do wykonania obowiązku. Wreszcie podniesiono, że zastosowane zabezpieczenie naraża stronę na znaczne straty materialne.
Po rozpatrzeniu zarzutów Kolejowego Zakładu Zaopatrzenia Farmaceutycznego w G., (...) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. postanowieniem z 2 sierpnia 1999 r., (...) uznał zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone w drodze zarzutów postanowienie jest zgodne z przepisami prawa. Podkreślono, że strona w zażaleniu sama przyznaje, że przedmiotowa apteka działała nie tylko jako apteka zakładowa, zaopatrująca tylko określone grupy ludności, ale również jako apteka ogólnodostępna. To zaś wymagało uzyskania koncesji, której apteka nie posiada.
W zażaleniu na to postanowienie Kolejowy Zakład Zaopatrzenia Farmaceutycznego w G., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o umorzenie wszczętego postępowania zabezpieczającego lub co najmniej jego zawieszenie. Oprócz uchybień i argumentacji podniesionych w zarzutach stwierdzono, że brak precyzji legislacyjnej co do określenia pojęcia "apteka zakładowa" nie upoważnia do arbitralnego uznawania wszystkich aptek za placówki ogólnodostępne, tym bardziej bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wskazanej w art. 60 ust. 1 wym. wyżej ustawy.
Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z 24 stycznia 2000 r., (...) umorzył postępowanie odwoławcze. Powodem wszczęcia postępowania zabezpieczającego i zabezpieczenia apteki PKP usytuowanej przy ul. 18 S. w T. poprzez jej zamknięcie i oplombowanie było prowadzenie przez tą aptekę obrotu środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi bez wymaganej koncesji. Skoro decyzją z 8 września 1999 r. (...) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. wyraził zgodę na uruchomienie ww. apteki to upadła przyczyna zabezpieczenia i postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła organom administracji rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 33, art. 60 i art. 63 ust. 2 ustawy o środkach farmaceutycznych i z tego powodu wniosła o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz o przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Poza uchybieniami podniesionymi w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego i w zażaleniu, skarżący zarzucił organom administracji naruszenie art. 159 par. 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem organ egzekucyjny powinien najdalej w terminie sześciu miesięcy od daty dokonania zabezpieczenia, je uchylić.
W piśmie procesowym z 20 stycznia 2001 r. skarżący zmienił zakres żądania i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 24 stycznia 2000 r., (...).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono w niej, że zarzuty podniesione w skardze były przedmiotem rozpoznania już w postępowaniu odwoławczym i nie wniosły żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko.
Następnie, w piśmie z 17 grudnia 2000 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował Sąd, że (...) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. - jako organ egzekucyjny nie uchylił postanowień wydanych w odniesieniu do przedmiotowej apteki w postępowaniu zabezpieczającym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy o NSA.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż te, na które wskazał skarżący.
Po pierwsze, nawet gdyby popełnione w toku postępowania zabezpieczającego naruszenia prawa uznać za rażące, to i tak Sąd nie mógłby stwierdzić nieważności wydanych w tym postępowaniu postanowień. Zawarte w art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odesłanie do przepisów Kpa nie odnosi się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, unormowanej w art. 156-159 kodeksu. Zgodnie bowiem z tym uregulowaniem, przepisy Kpa mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym /zabezpieczającym/, o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Innymi słowy, przepis Kpa będzie miał zastosowanie w toku postępowania egzekucyjnego /zabezpieczającego/ w administracji tylko w takim wypadku, gdy dana kwestia nie jest w ogóle unormowana w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r., a jednocześnie zastosowanie przepisu kodeksowego nie niweczy charakteru postępowania egzekucyjnego /zabezpieczającego/, którego cele są przecież odrębne /wykonanie lub zabezpieczenie obowiązku/, od celów postępowania atrybucyjnego /ustalenie istnienia obowiązku/ regulowanego przez Kpa. Tymczasem kwestia środków prawnych służących kwestionowaniu zapadających w toku postępowania egzekucyjnego /zabezpieczającego/ postanowień została całościowo uregulowana w art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z tym przepisem postanowienia te mogą być zaskarżane poprzez wniesienie zażalenia, a określona ich kategoria - art. 17 par. 3 może być uchylana lub zmieniana w trybie wznowienia postępowania lub uchylenia i zmiany decyzji, określonym w przepisach Kpa. Wynika stąd jednoznaczny wniosek, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie mają odpowiedniego zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym w administracji por. wyrok NSA I SA 701/98.
Po drugie, należy odpowiedzieć na pytanie, czy zastosowanie odpowiednich środków zabezpieczających, stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy o środkach farmaceutycznych (...), jest możliwe jedynie po wydaniu decyzji administracyjnych wskazanych w art. 60-62 tej ustawy? Na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco, albowiem analizowany przepis wyraźnie stanowi, że można wszcząć postępowanie zabezpieczające "w przypadkach wymienionych w przepisach art. 60-62, a także w razie stwierdzenia, że dany środek farmaceutyczny lub materiał medyczny jest produkowany albo wprowadzany do obrotu bez zachowania określonych przepisami wymogów". Ewidentnie z tego uregulowania wynika, że postępowanie zabezpieczające może mieć zastosowanie zarówno do obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, jak i wynikających wprost z przepisu prawa, jak np. obowiązku wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej na podstawie stosownej koncesji - art. 33 ust. 1 ustawy o środkach farmaceutycznych. W konsekwencji apteki nie posiadające koncesji, a zaopatrujące w leki ogół ludności można uznać jako te, które wprowadzają do obrotu środki farmaceutyczne lub materiały medyczne bez zachowania określonych przepisami wymogów.
Po trzecie, organy administracji ustaliły, że apteka zakładowa PKP usytuowanej przy ul. 18 S. w T. działała jako apteka ogólnodostępna, a więc bez wymaganej prawem koncesji. Uzasadniało to zastosowanie środka zabezpieczającego. Przepisy art. 167 i art. 168 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają dokładnie, w jakiej formie ma nastąpić zabezpieczenie obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wynika z nich jedynie wskazówka, że mają to być środki, które stosownie do okoliczności winny być zastosowane, przy czym powinny one wierzycielowi zapewnić wykonanie obowiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad potrzebę. Zdaniem Sądu zastosowany środek w postaci zamknięcia i oplombowania apteki był zbyt uciążliwy dla strony i godził w zasadę racjonalnego działania /art. 7 par. 2 ustawy egzekucyjnej/, jak również w sformułowany w art. 160 par. 1 zakaz, zgodnie z którym zabezpieczenie nie może zmierzać do tego, aby stanowiło wykonanie obowiązku. Na tym etapie wydaje się, że byłoby adekwatne zabezpieczenie polegające na zakazie sprzedaży środków farmaceutycznych i materiałów medycznych podmiotom spoza kręgu uprawnionych.
Ponadto, środek ten nie mógł być zastosowany wobec Kolejowego Zakładu Zaopatrzenia Farmaceutycznego w G. w celu wymuszenia na nim wystąpienia o koncesję na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż taki obowiązek nie ma podstawy ani w obowiązującym prawie, ani też nie wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej.
Po czwarte, organy administracji naruszyły art. 159 ustawy egzekucyjnej, nie uchylając zabezpieczenia, mimo upływu terminu określonego w tym przepisie.
Po piąte wreszcie, Główny Inspektor Farmaceutyczny umorzył postępowanie odwoławcze mimo, iż nie stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro, jak twierdzi upadła przyczyna zabezpieczenia /art. 154 par. 1/, a więc stało się ono zbędne, to należało uchylić postanowienie o zabezpieczeniu /art. 157 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/.
Zgodnie z art. 29 ustawy o NSA Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te jak najbardziej zachodzą. Skoro upadła bez względu na to jak ją rozumieć - przyczyna zabezpieczenia, to należało wyeliminować wszystkie postanowienia wydane w tej kwestii, tym bardziej, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono według art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.