Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU 1539/93/TP z dnia 22 grudnia 1993 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody (...) nr G.VI.7222/12/121/93 z dnia 22 października 1993 r. w sprawie przekazania Miastu N. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 608/1, o powierzchni 5 549 m2, wraz z zabudowaniami stanowiącymi lecznicę weterynaryjną. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/. Gmina W. zarzuciła w odwołaniu od tej decyzji naruszenie art. 6 cytowanej ustawy. W ocenie organu odwoławczego zaś zarzut ten jest bezpodstawny, albowiem mienie, którego dotyczy postępowanie, nie odpowiada warunkom opisanym w tym przepisie. Przepis art. 6 ustawy dotyczy wyłącznie niepodzielnych składników mienia komunalnego opisanego w art. 5 ust. 1-3 ustawy. Chodzi tu w szczególności o takie składniki mienia, które służą użyteczności publicznej w kilku gminach, a ze względu na ich charakter nie mogą podlegać podziałowi /przedsiębiorstwa ciepłownicze, wodociągów i kanalizacji itp./. Ponadto chodzi o mienie, które zgodnie z art. 5 ust. 1-3 podlega komunalizacji z mocy prawa. Mienie lecznicy weterynaryjnej nie podlega przepisom art. 5 ust. 1-3 i zostało skomunalizowane na podstawie art. 5 ust. 4, na wniosek gminy, na której terenie jest położone. Kwestia porozumienia negocjowanego pomiędzy gminami co do świadczenia usług weterynaryjnych jest sprawą drugorzędną, "porozumienie gmin" bowiem z natury rzeczy nie może być właścicielem mienia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Gminy W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze wyjaśnia się, że jest bezsporne, iż obiekt lecznicy dla zwierząt w N. służy realizacji zadań Gminy W., a w niewielkim /marginalnym/ stopniu Miastu N. Miasto N. ma w zasięgu swojego działania tylko 1 sołectwo, a w skład Gminy W. wchodzą 22 sołectwa, przy czym wszyscy rolnicy gminy korzystają z usług tej lecznicy. Gmina W., jako wyłącznie i najbardziej związana z tą lecznicą, nie zawarła porozumienia z Miastem N. Porozumienie takie zawarły tylko gminy najmniej zainteresowane usługami weterynaryjnymi. Skarżąca Gmina podkreśla ponadto, że do czasu podziału Gminy i Miasta N. na dwie odrębne jednostki, to jest Miasto N. i Gminę W., obiekt lecznicy, stanowiący własność Skarbu Państwa i będący w zarządzie Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii w W., służył realizacji zadań jednej jednostki terytorialnej, to jest Gminy i Miasta N. Faktyczny podział tej jednostki nastąpił z dniem 1 czerwca 1991 r. Skoro więc obiekt lecznicy służy realizacji zadań Gminy W., roszczenia tej Gminy powinny być rozpatrywane na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W sytuacji gdy nie ma porozumienia z Gminą W., a o komunalizację obiektu ubiegają się dwie gminy, należałoby rozważyć ewentualność pozostawienia lecznicy w dotychczasowym władaniu Skarbu Państwa. W ten sposób zostaną zlikwidowane obawy co do zbycia obiektu bądź zmiany jego charakteru przez Miasto N. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. Ponadto Komisja wyjaśniła, że argumenty podniesione w skardze nie dadzą się pogodzić z powszechnie obowiązującą wykładnią przepisu art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim lakoniczne stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawarte w zaskarżonej decyzji nie zawiera koniecznych elementów rozstrzygnięcia administracyjnego /art. 107 par. 3 Kpa/, a tym samym nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego w aspekcie zarzutów podniesionych przez skarżącą Gminę W. Należy podkreślić, że w odwołaniu Gmina W. zawarła kilka merytorycznych zarzutów podniesionych również w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, których organ odwoławczy nie powinien był pomijać, sprowadzając problematykę odwołania jedynie do sporu natury teoretycznej w odniesieniu do przepisu art. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji Wojewody (...) z dnia 22 października 1993 r. o przekazaniu Miastu N. spornej zabudowanej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy wniosek do tego organu orzekającego o przekazanie tej samej nieruchomości w tym samym trybie złożyła również Gmina W. na podstawie uchwały Rady Gminy W. nr XIX-108/93, podjętej w dniu 21 czerwca 1993 r.
Wymieniona decyzja Wojewody z dnia 22 października 1993 r. rozstrzyga o przekazaniu spornej nieruchomości na mocy art. 5 ust. 4 jedynie na podstawie wniosku Burmistrza Miasta N., przy czym treść uzasadnienia decyzji ewidentnie świadczy o tym, że w postępowaniu był rozpatrywany /uwzględniany/ także wniosek Gminy W. /str. 2 wiersz 39-43/. W świetle załączonej dokumentacji niejasne jest, czy postępowanie administracyjne o przekazanie mienia na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy było prowadzone wyłącznie z wniosku Miasta N., czy też sprawa ta w istocie była rozpatrywana łącznie, zgodnie z art. 62 Kpa, na podstawie wniosków obu gmin, to jest Miasta N. i Gminy W., czego wprawdzie nie rozstrzyga sama sentencja decyzji, ale dowodziłoby jej uzasadnienie. Jeśli więc w postępowaniu były łącznie rozpoznane wnioski obu gmin, zaskarżone rozstrzygnięcie jest niepełne, nie rozstrzyga bowiem ono sprawy w całości, do czego zobowiązuje art. 104 par. 2 Kpa. Odmowa przekazania Gminie W. spornego mienia w tym postępowaniu powinna mieć również formę decyzji w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa, a nie zawierać się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej o przekazaniu mienia Miastu N. Należy przypomnieć, że sąd administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 1981 r. /SA 337/81, ONSA 1981 Nr 1 poz. 30; por. także E. Smoktunowicz: Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, str. 133/ wyjaśniał wagę stwierdzonego powyżej uchybienia; podkreślił on, że "załatwiając sprawę, w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej powinien stosować przepis art. 62 Kpa, a w szczególności wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych. Wydanie decyzji odrębnie dla strony, której przyznano uprawnienie (...), jest wadą postępowania ograniczającą prawo stron do złożenia odwołania i może skutkować uchylenie decyzji".
Przechodząc zaś do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku organu odwoławczego należy podkreślić, że w świetle szczególnych okoliczności sprawy przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 omawianej ustawy na własność Miastu N. nieruchomości /dz. nr 608/1/ wraz z zabudowaniami stanowiącymi lecznicę weterynaryjną budzi poważne wątpliwości co do trafności tego rozstrzygnięcia. Z materiału zebranego w sprawie wynika /na co wskazuje Gmina/, że do 1 czerwca 1991 r. Miasto N. i Gmina W. stanowiły jedną gminę, a przekazana zaskarżoną decyzją nieruchomość, stanowiąca własność Skarbu Państwa jako obiekt lecznicy dla zwierząt, służyła realizacji zadań jednej jednostki terytorialnej /obejmującej N. i obecną Gminę W./. Po dokonanym podziale tej jednostki na dwie odrębne gminy - Miasto N. oraz Gminę W. - wymieniona lecznica nadal realizuje zadania tych dwóch gmin.
W aspekcie związania spornej nieruchomości z zadaniami gminy powinno mieć istotne znaczenie to, że w zasięgu działania Gminy W. znajdują się 22 sołectwa, w których rolnicy korzystają z usług lecznicy, gdy tymczasem Miasto N. ma tylko 1 sołectwo. Porozumienie zawarte w dniu 15 grudnia 1992 r., na które powołuje się organ I instancji /a które w ocenie organu odwoławczego jest elementem drugorzędnym w sprawie/, stanowi ułomny dowód na rzecz zasadności przekazania tego mienia Miastu N. Zauważyć bowiem należy, że wbrew postanowieniom tego porozumienia w rzeczywistości nie jest ono zawarte między Zarządem Miasta N. z jednej a zarządami gmin W., R. i L. z drugiej strony, skoro nie podpisała go - wbrew jego treści - Gmina W. Nie jest więc ono porozumieniem /zgodnym oświadczeniem woli/ wymienionych gmin. Ponadto, jak dowodzą dołączone pisma wójtów Gminy R. z dnia 11 sierpnia 1993 r. oraz Gminy L., rolnicy tych gmin nie korzystają z usług lecznicy w N., co powinno mieć wpływ na ocenę realizacji zadań własnych przez określoną gminę. Poza tym zwraca uwagę stanowisko w tej sprawie Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii o niecelowości przekazania mienia Miastu N. Nietrafny jest - co do zasady - pogląd przyjęty w decyzji Wojewody (...) z dnia 22 marca 1993 r., wsparty przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż ewentualne przekazanie lecznicy położonej w N. na rzecz Gminy W. łamie zasadę terytorialności, a argumenty podniesione w skardze nie dadzą się pogodzić - w ocenie organu odwoławczego zawartej w odpowiedzi na skargę - z powszechnie obowiązującą wykładnią przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. Powszechnie obowiązująca wykładnia art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, nie ma zastosowania do przekazania mienia na podstawie art. 5 ust. 4 tej ustawy i rozciągnięcie zakresu jej obowiązywania na postępowanie w tym trybie wydaje się nieporozumieniem.
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ w art. 5 ust. 4 stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe /państwowe/ inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zgodzić się trzeba, że z wymienionego przepisu wyraźnie nie wynika, o jakie mienie chodzi. Kierując się wykładnią gramatyczną, może argumentować, że skoro w przepisie powiada się "także (...) inne /mienie/ niż wymienione w ust. 1-3 (...)", to zróżnicowanie dotyczy przedmiotu przekazania, ale nie wykracza poza podmiot, to jest "właściwą gminę" w rozumieniu ust. 1-3, śladem wykładni przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. Jednakże jeśli się kierować celem regulacji przekazania mienia w trybie art. 5 ust. 4, a także wykładnią funkcjonalną tego przepisu, w porównaniu z innymi przepisami regulującymi nabycie mienia komunalnego na podstawie cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to interpretacja przyjęta za podstawę zaskarżonych decyzji obu instancji nie da się obronić. (...)
Gdyby ustawodawca w omawianym przepisie art. 5 ust. 4 ustawy miał zwęzić możliwość przekazania mienia ogólnonarodowego /państwowego/ w tym trybie wyłącznie na rzecz gminy, w której to mienie jest położone, (...) wyraźnie tak by postanowił. Na przykład: (...) "mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się (...) mieniem gminy, na której obszarze jest położone" /art. 7/; "grunty należące do przedsiębiorstw nie podlegających komunalizacji (...) przekazuje się na wniosek gmin, złożony do dnia 31 grudnia 1992 r., na własność tych gmin, na których obszarze są położone" /art. 14/; "na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogą być przekazane na jej własność" /art. 15/.
Jakkolwiek więc w świetle ustawy generalnie przyjmuje się, że grunty powinny być funkcjonalnie związane z gminą ich położenia, tak by w związku z tym gmina nabywała na własność mienie ogólnonarodowe /państwowe/ jedynie znajdujące się na jej terytorium, to jednak ze względu na cel i funkcję rozważanej regulacji prawnej należy dojść do wniosku, że gminie, na jej wniosek, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych może być przekazane mienie ogólnonarodowe /państwowe/ inne niż wymienione w ust. 1-3, również położone na terytorium innej gminy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań wnioskodawcy.
Z tych względów na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa należało orzec jak w sentencji.