Uzasadnienie
Wojewoda W. decyzją z dnia 8.12.1999 r. (...) przyznał Jarosławowi J. odszkodowanie za wywłaszczoną na wniosek Pełnomocnika Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad nieruchomość, przy czym wartość rynkową tej nieruchomości pomniejszył o wartość prawa dożywocia przysługującego Marii P. W wyniku odwołania Jarosława J. decyzja ta została uchylona i sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 18.02.2000 r. (...).
W uzasadnieniu decyzji Prezes stwierdził, co następuje:
Na mocy art. 37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/ w sprawie ustalania odszkodowania od dnia 1 stycznia 1998 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. W art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wskazano, że wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Natomiast w myśl art. 128 ust. 2 powołanej ustawy, jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Prawami rzeczowymi w rozumieniu kodeksu cywilnego jest własność, użytkowanie wieczyste i ograniczone prawa rzeczowe. Przy czym w myśl art. 244 par. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny /Dz.U. nr 16 poz. 93 ze zm./ katalog ograniczonych praw rzeczowych jest zamknięty, co oznacza, że w prawie cywilnym nie istnieją inne ograniczone prawa rzeczowe. Wprawdzie, z art. 910 par. 1 Kc wynika, że do obciążenia nieruchomości prawem dożywocia stosuje się odpowiednio przepisy o prawach rzeczowych ograniczonych, to jednak prawo to nie staje się tym samym ograniczonym prawem rzeczowym w rozumieniu art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, cytowany art. 910 par. 1 Kc odwołuje się jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów o ograniczonych prawach rzeczowych, a nie stosowania wprost.
W świetle powyższych ustaleń, fakt obciążenia nieruchomości prawem dożywocia, które jest prawem obligacyjnym, nie uzasadnia dokonania zmniejszenia kwoty odszkodowania o wartość tego prawa, gdyż takie zmniejszenie może nastąpić tylko w sytuacji, gdy na nieruchomości wywłaszczonej ustanowione jest jedno z ograniczonych praw rzeczowych enumeratywne wymienionych w przepisach Kodeksu cywilnego - o czym stanowi art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmniejszenie wysokości odszkodowania o kwotę odpowiadającą wartości prawa obligacyjnego obciążającego nieruchomość wywłaszczoną pozostaje nadto w sprzeczności ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie za odszkodowaniem słusznym, czyli takim, które stanowi ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości. Ustalone w ten sposób odszkodowanie nie może być modyfikowane wolą stron ani organu orzekającego, a w szczególności nie może być w żaden sposób uszczuplane. Co więcej przepisy Konstytucji RP dopuszczają wywłaszczenie wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, a słuszność wyraża się m.in. w tym. że nie może być ono uszczuplone bez wyraźnego przepisu ustawowego, a tym bardziej uszczuplenie to nie może wynikać wyłącznie z interpretacji przepisów prawa.
Nie można również w omawianej sprawie pominąć faktu, że także Wojewoda W. w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 września 1999 r. (...) o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, stwierdził, że prawo dożywocia, jako nie będące ograniczonym prawem rzeczowym na nieruchomości, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega wywłaszczeniu. Przyjęte zatem przez organ wojewódzki w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania twierdzenie, że wartość prawa dożywocia stanowi kwotę, o którą zmniejsza się w myśl art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wysokość odszkodowania, pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji z dnia 24 września 1999 r.
Według aktualnego stanu prawnego, nie jest również prawidłowe uznanie przez organ wojewódzki osoby uprawnionej z tytułu umowy dożywocia za stronę postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Status strony nie wynika zatem z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny, ale z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie dają podstawy do żądania przez dożywotnika przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że powołane w treści przepisu art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. pojęcie innych praw obejmuje także obligacyjne prawo dożywocia.
Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosła Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad. W jej uzasadnieniu podniosła, co następuje:
Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast narusza prawo, ponieważ zawarte w niej rozstrzygnięcie nie uwzględnia specyfiki prawa dożywocia, traktując je na równi z innymi prawami obligacyjnymi, jak również błędnie interpretuje treść art. 910 par. 1 Kc, który nakazuje w odniesieniu do prawa dożywocia stosować odpowiednio przepisy o prawach rzeczowych ograniczonych. Stosowanie "odpowiednie" przepisów o ograniczonych prawach rzeczowych poprzedzone być zatem powinno badaniem, czy w odniesieniu do konkretnego przepisu potraktowanie prawa dożywocia na równi z ograniczonym prawem rzeczowym znajduje uzasadnienie w systemie wartości i ocen przepisywanym pracodawcy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przyjął błędną interpretację, iż konsekwencją prawnej niedopuszczalności wywłaszczenia prawa dożywocia jest zakaz stosowania w odniesieniu do tego prawa wszelkich przepisów regulujących problematykę wywłaszczeń, w szczególności art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Prawo dożywocia istotnie nie podlega wywłaszczeniu, jednakże wartość odszkodowania powinna być zmniejszona, gdyż prawo dożywocia niewątpliwie obciąża nieruchomość i wpływa w sposób istotny na jej wartość rynkową. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczanej odpowiadającej wartości wywłaszczanej nieruchomości lub wartości tego prawa. W przedmiotowej sprawie przedmiotem wywłaszczenia jest prawo własności. Stąd wypłata właścicielowi pełnej kwoty odszkodowania bez umniejszenia o wartość prawa dożywocia byłaby równoznaczna z zaspokojeniem właściciela w wysokości przekraczającej wartość prawa własności, co w istocie narusza akcentowana w zaskarżonej decyzji zasadę ekwiwalentności.
Konieczność uwzględnienie obciążenia nieruchomości prawem dożywocia przy ustalaniu wysokości należnego właścicielowi odszkodowania wynika z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych. Przepis ten stanowi, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Pojęcie "stan nieruchomości" odnosi się bez wątpienia nie tylko do składników majątkowych nieruchomości, ale także do jej stanu prawnego. W dniu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych nieruchomość była obciążona prawem dożywocia, co należało uwzględnić przy ustalaniu wartości należnego właścicielowi odszkodowania. Prawo dożywocia, pomimo iż zakłada osobisty kontakt stron i nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, obciążą nie indywidualnie określoną osobę /podmiot prawa/, ale nieruchomość /przedmiot prawa/ i skierowane jest przeciwko każdorazowemu jej właścicielowi. Podlega ono ponadto ujawnieniu w księdze wieczystej /art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece/.
W związku z powyższym decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiera błędną interpretację art. 910 par. 1 kodeksu cywilnego, która doprowadziła do wadliwego zastosowania przepisów art. 128 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych.
Poddać ponadto należy w wątpliwość, czy pozbawienie dożywotnika prawa występowania w postępowaniu wywłaszczeniowym na prawach strony pozostaje w zgodzie z art. 28 Kpa.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ujawnione zostało, że aktem notarialnym z dnia 28.12.1999 r. Maria P. zrzekła się prawa dożywocia obciążającego wywłaszczoną nieruchomość zaś Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad zobowiązała się wypłacić z tytułu zrzeczenia kwotę 128.700 zł /kwotę, odpowiadającą wartości prawa dożywocia/, a nadto, iż przed Sądem Rejonowym w P. strony umowy dożywocia zawarły dnia 19.01.2000 r. (...) ugodę, mocą której Jarosław J. zobowiązał się zapłacić Marii P. kwotę 600 zł na zaspokojenie wszelkich roszczeń dochodzonym przez nią pozwem o zapłatę renty dożywotniej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wprawdzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie znane temu organowi, jak wynika z akt sprawy, gdyż przedłożone dopiero przed sądem, dotyczące bowiem prawa dożywocia, które w dacie orzekania już nie istniało, co - jako przesłanka wznowienia postępowania - powinno skutkować uchyleniem decyzji na mocy art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, to jednak - skoro decyzja organu I instancji została uchylona i sprawa przekazana mu do ponownego rozpatrzenia z tego względu, iż organ odwoławczy uznał, iż nie było podstaw do zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o wartość prawa dożywocia - to decyzja ta w rezultacie odpowiada prawu, bowiem wobec nieistnienia prawa dożywocia nie ma podstaw do uszczuplania odszkodowania wywłaszczeniowego /choć przyznać trzeba, że z wywodem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy się zgodzić/.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.