Uzasadnienie
Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania funkcjonariusza Wojciecha W. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. (...) z dnia 3 stycznia 2000 r. odmawiającej mu przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, decyzją (...) z dnia 23 lutego 2000 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swojej decyzji Komendant Główny Policji stwierdził, że funkcjonariusz Wojciech W. wystąpił w dniu 10 grudnia 1999 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości K. przy ul. O. 1939 r. nr 7 "D" o pow. mieszkalnej 67,1 m2. Do wniosku dołączył decyzję Wójta Gminy w Z. z dnia 2 października 1998 r. o pozwoleniu na budowę tegoż domu. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją z dnia 3 stycznia 2000 r. odmówił przyznania pomocy finansowej, gdyż miejscowość w której funkcjonariusz buduje dom nie jest pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Stanowisko to, zdaniem organu odwoławczego, jest prawidłowe, bowiem w myśl z art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Zastępczą forma realizacji tego prawa jest przewidziana w art. 94 ust. 1 tej ustawy pomoc finansowa. Pomoc ta, jako zastępcza forma realizacji prawa policjanta do lokalu, jest świadczeniem celowym i może być przyznana na uzyskanie m.in. domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z par. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. nr 76 poz. 707/ przez miejscowość pobliską rozumie się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji /przystanku/ najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji /przystanku/ najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji /przystanku/ w obrębie miejscowości z której policjant dojeżdża oraz w której wykonuje obowiązki służbowe. Czas dojazdu z P.-T., będącego miejscem pełnienia służby przez Wojciecha W., do miejscowości K. wynosi ponad dwie godziny w obie strony. Tym samym nie może uzyskać pomocy finansowej, gdyż nie buduje domu w miejscowości pobliskiej.
Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji została przez Wojciecha W. zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to: art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, par. 1 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/ oraz art. 6 i art. 7 Kpa, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że nie przysługuje mu pomoc finansowa na budowę domu jednorodzinnego, gdyż nie buduje go w miejscowości pobliskiej. Z tych też przyczyn wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż wskazanych przez skarżącego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania Sądu granicami skargi, przy czym rozstrzygając sprawę, dokonuje się wyłącznie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem /art. 1, art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/. Kierując się powyższą zasadą, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji przez organy obu instancji.
Obowiązkiem organu drugiej instancji było rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 Kpa. Oznacza to, że organ ten, oprócz rozważenia zarzutów zawartych w odwołaniu, powinien był z urzędu skontrolować, czy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Komendant Główny Policji powinności tej nie uczynił zadość. W konsekwencji nie dostrzegł, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. (...) z dnia 3 stycznia 2000 r. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego została wydana nie tylko w oparciu o art. 88, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ ale również w oparciu o przepisy prawa, nie będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego.
Chodzi tu o zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. nr 76 poz. 707/ oraz o zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/. Wprawdzie powołane zarządzenia zostały wydane na podstawie delegacji ustawowych, przewidzianych w art. 94 ust. 2 i art. 96 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o Policji, jednakże zgodnie z Konstytucją RP /Dz.U. nr 78 poz. 483/, która weszła w życie - zgodnie z art. 243 - z dniem 17 października 1997 r., zarządzenia tego rodzaju nie stanowią źródła prawa. W Konstytucji tej wprowadzono odmienny od dotychczasowego system źródeł prawa.
W obecnie obowiązującym stanie normatywnym, stosownie do art. 87 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. System źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty. Nie obejmuje on aktów normatywnych w postaci zarządzeń. W myśl art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji, zarządzenia ministrów mają jedynie charakter wewnętrzny i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.
W rozpatrywanej sprawie tymczasem organy obu instancji zastosowały zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., uchybiając tym samym przepisom konstytucyjnym. Wprawdzie art. 241 ust. 6 Konstytucji przewidziano, że w okresie dwóch lat od dnia wejścia jej w życie, czyli do dnia 17 października 1999 r., Rada Ministrów ustali, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej wymagają zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawy, lecz bezspornym jest, jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 20 lipca 2001 r., I SA 415/00, że w zakreślonym terminie Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia.
Żaden też z aktów prawnych nie określił, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie przewidzianego w art. 241 Konstytucji dwuletniego okresu dostosowawczego. Niemniej jednak, stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji, omawiane zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego /art. 87 ust. 1 Konstytucji/. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że przedmiotowe zarządzenia stały się aktami wewnętrznymi i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, który je wydał /art. 93 ust. 1 Konstytucji/. Oznacza to, że dopóki nie zostaną wydane odpowiednie akty wykonawcze, to wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego może i powinien zostać rozpoznany na jedynie gruncie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, należało orzec, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.