Uzasadnienie
Teodora M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 31 stycznia 1995 r. nr KOC/1071/L/94. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, uchyliło decyzję nr Or-2-2/Va-255/94 z dnia 28 października 1994 r. Prezydenta miasta W. w sprawie przydziału Teodorze M. lokalu nr 1 przy ul. R. nr 73 w W. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powyższy lokal został przydzielony Teodorze M. decyzją z dnia 28 października 1994 r. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124/ w wyniku ustalenia, że Teodora M. zamieszkiwała w nim przed dniem 1 sierpnia 1974 r. Od tej decyzji odwołała się Anna U. - właścicielka budynku, twierdząc, że lokal jest wyłączony spod publicznej gospodarki lokalami na mocy decyzji z dnia 12 listopada 1949 r. /nr.../, a Teodora M. zajmowała go na podstawie umowy najmu, która zresztą była zawarta tylko na 10 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja o przydziale z dnia 28 października 1994 r. została doręczona stronom w dniu 8 listopada 1994 r., odwołanie Anny U. zostało złożone w dniu 14 listopada 1994 r., a akta sprawy wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 25 stycznia 1995 r. W dniu 12 listopada 1994 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, która w art. 63 stanowi, że postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ i nie zakończone do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną podlega umorzeniu. Odnosi się to także do postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. Teodora M. wnosi o uchylenie powyższej decyzji, jako sprzecznej z prawem. Twierdzi, że "pozostawienie w mocy" tej decyzji oznaczałoby pozbawienie jej praw do lokalu, w którym mieszka od 1948 r. i który własnym staraniem odbudowała. Przyznaje, że zgodnie z zawartą umową miała mieszkać "nie płacąc żadnego czynszu". Po upływie roku jednak "lokal ten został przejęty pod kwaterunek" i musiała płacić czynsz. Jakkolwiek skarga zarzuca sprzeczność decyzji z prawem, skarżąca nie wskazała w niej, jakie przepisy prawa zostały naruszone.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, przytaczając argumenty z zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym Anna U. oświadczyła, że dom przy ul. R. nr 73 jest domem o dwóch lokalach mieszkalnych i był wyłączony spod przepisów o szczególnym trybie najmu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię najdalej idącą, to jest właściwość organów administracji do orzekania w sprawie, a więc wyjaśnić, czy budynek przy ul. R. nr 73 był wyłączony spod działania przepisów o szczególnym trybie najmu lokali, czy też nie. Anna U. dysponuje na tę okoliczność dokumentem w postaci decyzji nr 3640 z dnia 12 listopada 1949 r., wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny /Dz.U. 1947 nr 37 poz. 181/ i dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu /Dz.U. 1946 nr 4 poz. 27/. W świetle tych przepisów budynek, o którym mowa, mógł być wyłączony spod publicznej gospodarki lokalami. Jednakże wyżej wymieniony dekret z dnia 26 października 1945 r. utracił w tym zakresie moc z dniem 27 lutego 1951 r. na mocy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 lutego 1951 r. o budynkach i lokalach nowo wybudowanych lub odbudowanych /Dz.U. nr 10 poz. 75/. Ustawa ta natomiast poddała przepisom o publicznej gospodarce lokalami lokale wyłączone dotychczas spod tych przepisów jako nowo wybudowane lub gruntownie naprawione /art. 1 ust. 1/, z wyjątkiem domów jednorodzinnych mających nie więcej niż 5 izb mieszkalnych i zamieszkałych przez właściciela /art. 3/. Jeśli zaś się zważy, że w Warszawie obowiązywała już publiczna gospodarka lokalami /art. 2 ust. 1 cytowanego dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r./, z dniem 27 lutego 1951 r. dom przy ul. R. nr 73, będący domem o dwóch lokalach mieszkalnych, został poddany rygorom ustanowionym przez ten właśnie dekret, co oznaczało - wobec braku dowodów przeciwnych - właściwość organów administracji do orzekania w sprawie zadysponowania lokalem mieszkalnym w tym domu w 1994 r.
Sprawa została wszczęta wnioskiem pełnomocnika Teodory M. z dnia 17 grudnia 1993 r. "o potwierdzenie uprawnień" do lokalu nr 1, zajmowanego przez rodzinę wnioskodawczyni od 1948 r. na podstawie umowy z właścicielem domu, a następnie potwierdzona "wnioskiem o przydział mieszkania", zarejestrowanym w Urzędzie Dzielnicy (...) w dniu 18 lipca 1994 r.
W czasie składania tych wniosków obowiązywał art. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124/; przewidywał on, że w stosunku do osób, które zajęły lokal lub pozostawały w lokalu bez tytułu prawnego przed dniem 1 sierpnia 1974 r., właściwe organy terenowe "dokonują przydziałów lokali tym osobom, z uwzględnieniem obowiązujących norm zaludnienia". Przepis ten, po opublikowaniu w 1987 r. tekstu jednolitego ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/, znalazł się w obwieszczeniu Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 2 października 1987 r. jako nie objęty tekstem jednolitym.
Dodać należy, że Teodora M. była osobą zajmującą sporny lokal bez tytułu prawnego, ponieważ wygasło jej prawo wynikające z umowy zawartej z właścicielem domu w dniu 2 kwietnia 1948 r., scedowanej na męża Teodory M. w dniu 1 czerwca 1948 r., natomiast nie zastosowała się ona do przepisu art. 2 wyżej cytowanej ustawy z dnia 26 lutego 1951 r., to jest nie uzyskała przydziału zajmowanego lokalu. W tych okolicznościach sprawy organ I instancji, czyli Prezydent miasta W., prawidłowo zastosował art. 5 cytowanej ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. /a nie obwieszczenia z dnia 2 października 1987 r., jak podano w decyzji/ i decyzją z dnia 28 października 1994 r. orzekł o przydziale Teodorze M. wraz z rodziną lokalu nr 1 w domu nr 73 przy ul. R. w W. W wyniku odwołania Anny U. /właścicielki domu/ i Zrzeszenia Właścicieli Nieruchomości w W. sprawa została przekazana w trybie instancyjnym do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w (...). Odwołanie Anny U. wpłynęło do organu II instancji w dniu 14 listopada 1994 r., to jest w terminie, gdy zważyć, że decyzja z dnia 28 października 1994 r. została jej doręczona w dniu 8 listopada 1994 r. Data "8-10-94", zamieszczona przez nią na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jest oczywistą pomyłką w świetle daty decyzji.
Jednakże w dniu 14 listopada 1994 r. obowiązywał już inny reżim prawny gospodarki lokalami mieszkalnymi, powstały w wyniku wejścia w życie z dniem 12 listopada 1994 r. ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/. Na mocy art. 67 tej ustawy utraciły moc trzy ustawy składające się na pojęcie prawa lokalowego, to jest ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ oraz dwie ustawy zmieniające prawo lokalowe: z dnia 16 lipca 1987 r. /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ oraz z dnia 23 marca 1990 r. /Dz.U. nr 32 poz. 190/. Oprócz tego w art. 63 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. przewidziano, że postępowanie administracyjne, wszczęte na podstawie ustaw wymienionych w art. 67 pkt 1 i 2, a nie zakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną, podlega umorzeniu. W takim stanie prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) orzekło w decyzji z dnia 31 stycznia 1995 r. o uchyleniu decyzji o przydziale z dnia 28 października 1994 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 63 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. i wypowiadając pogląd, że na zasadzie tych przepisów podlega umorzeniu także sprawa wszczęta na podstawie art. 5 cytowanej ustawy z dnia 16 lipca 1987 r.
W związku z tym powstało pytanie, czy w świetle literalnego brzmienia art. 63 omawianej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. /chodzi o ustawy, "o których mowa w art. 67 pkt 1 i 2"/ powyższy pogląd, wyrażony w zaskarżonej decyzji, jest trafny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek odmienny byłby pozbawiony podstaw prawnych. Przesądza o tym fakt, że w art. 67 tej ustawy stwierdzono bez żadnych zastrzeżeń i warunków, że moc utraciła nie tylko ustawa - Prawo lokalowe /pkt 2/ jako ustawa główna, ale także ustawy ją zmieniające /pkt 3 i 4/. Jeśli tak, to z dniem 12 listopada 1994 r. przepisy tych ustaw nie mogą być ani źródłem praw lub obowiązków strony, ani podstawą działania organów państwowych, jako że wszystkie organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa /art. 3 ust. 2 Konstytucji - przepis utrzymany w mocy przez Ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. - Dz.U. nr 84 poz. 426/. Jeżeli więc od dnia 12 listopada 1994 r. art. 5 cytowanej ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. nie może być ani źródłem uprawnienia, ani podstawą działania organów administracji, z tym dniem bowiem utracił moc na zasadzie art. 67 omawianej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., to organ II instancji, rozpatrujący po 12 listopada 1994 r. sprawę w wyniku odwołania od decyzji wydanej przed tą datą z powołaniem się na cytowany art. 5, ma obowiązek zastosować art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., mimo że w tym artykule nie wymieniono expressis verbis ustawy wskazanej w art. 67 pkt 3 tej ustawy. Pogląd taki uznaje, że całkowita zmiana reżimu gospodarki lokalami mieszkalnymi, całkowite pozbawienie organów administracji możliwości dysponowania nimi w trybie administracyjnoprawnym przesądzają o pierwszeństwie wnioskowania z logicznej, systemowej i celowościowej wykładni zdania pierwszego w art. 63 omawianej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. przed wnioskowaniem z wykładni językowej. Odesłanie tylko do art. 67 pkt 2 ma w tym wypadku charakter odesłania systemowego, do całokształtu uregulowań zawartych nie tylko w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, ale także w ustawach ją zmieniających.
Trzeba przy tym z całą stanowczością podkreślić, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, kompetencje organu II instancji polegają nie tyle na badaniu prawidłowości decyzji organu I instancji, ile na merytorycznej ocenie sprawy. W doktrynie przyjmuje się bez zastrzeżeń, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy /Adamiak Barbara, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1992, str. 196/. Konsekwencją tego jest obowiązek stosowania przy orzekaniu przepisów, które mogą być źródłem kompetencji organu, a także praw lub obowiązków strony, w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Już w 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował dotychczas nie kwestionowany pogląd, że jeżeli w okresie między wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpoznaniem odwołania zostały uchylone przepisy, które stanowiły podstawą prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jako bezprzedmiotowe. Idąc dalej w tych rozważaniach, Sąd stwierdził, że utrzymanie w takich warunkach decyzji organu I instancji w mocy stanowi wadę powodującą nieważność w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /wyrok z dnia 21 kwietnia 1983 r., cyt. przez E. Smoktunowicza: Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, str. 202/. Również w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie /tamże, str. 205/. Z kolei w wyroku z dnia 27 września 1983 r. II SA 1003/83 /ONSA 1983 Nr 2 poz. 79/ Sąd wyraził pogląd, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny istniejący w dniu rozstrzygania odwołania. Pogląd ten został potwierdzony w wyroku z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88, w którym stwierdzono, że organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji /cyt. w Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, praca zbiorowa, Warszawa 1995, str. 281/.
W świetle przedstawionych poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) trafnie oceniło stan faktyczny sprawy i w ustalonych okolicznościach prawidłowo zastosowało przepisy prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. W związku z tym skargę należało uznać za nieuzasadnioną i oddalić ją zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Na marginesie można dodać, że gdyby w omawianej ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. nie zamieszczono zdania pierwszego w art. 63, orzeczenie organu odwoławczego byłoby identyczne, co wynika z tezy cytowanego wyroku z dnia 21 kwietnia 1983 r.