Uzasadnienie
Zarząd Gminy W.-O. decyzją nr BGG-7224/UW/28/94 z dnia 15 czerwca 1994 r., wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 i 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, oddał w użytkowanie wieczyste na lat 40 na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R." grunt zabudowany, położony w W. przy ul. G. nr 95 i 95a, stanowiący działkę ewidencyjną nr 7 z obrębu 2-03-09, wchodzący w skład nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr 2048, o powierzchni 8 994 m2. W decyzji tej organ orzekł także o nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz Spółdzielni własności obiektów budowlanych i innych urządzeń trwale z gruntem związanych, ustalił cenę gruntu i wysokość opłat.
Równocześnie decyzjami z tej samej daty nr BGG-7224/UW/31/94, BGG-7224/UW-32/94 i BGG-7224/UW-33/94 Zarząd Gminy W.-O. odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz (...) Spółdzielni Spożywców "S.", a umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego prawa (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "O." oraz na rzecz Spółdzielni "H.B." w W. Odwołanie od decyzji wniósł syndyk masy upadłości (...) Spółdzielni Spożywców "S.", (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." /która następnie w dniu 6 września 1994 r. odwołanie to wycofała/ oraz Spółdzielnia "H.B.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w dniu 2 marca 1995 r. wydało postanowienie o połączeniu wszystkich spraw i ponownie doręczyło stronom postępowania wszystkie wymienione wyżej decyzje.
Od decyzji tych odwołanie wniosła Spółdzielnia "H.B.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 maja 1995 r. nr KOC/383/G/95 uchyliło zaskarżone decyzje w całości i orzekło na podstawie art. 80 ust. 2 wyżej podanej ustawy o oddaniu na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w użytkowanie wieczyste gruntu i przeniesieniu własności budynków, w stosunku do pozostałych spółdzielni zaś odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Wskutek skargi Spółdzielni "H.B." i syndyka masy upadłości Spółdzielni "S." w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 1995 r. (...) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W dniu 12 stycznia 1996 r. Spółdzielnia "H.B.", działająca za pośrednictwem swych pełnomocników, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr BGG-7224/UW/28/94 z dnia 15 czerwca 1994 r., ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R.", gdyż decyzja ta została skierowana w próżnię prawną, jako że Spółdzielnia "R.", nie mając w dniu wydania decyzji osobowości prawnej, nie była jakąkolwiek osobą. Decyzja ta więc jest wadliwa, a organ orzekający ma obowiązek wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponadto decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, gdyż Spółdzielnia nigdy nie była posiadaczem. W toku postępowania nie udowodniła, że włada nieruchomością jako posiadacz zależny, ani też nie wykazała, że jest posiadaczem samoistnym.
Kolegium Odwoławcze w dniu 19 stycznia 1996 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1994 r., a (...) w dniu 23 lutego 1996 r. decyzją nr KOC/45/GO/96 na podstawie art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W.-O. z dnia 15 czerwca 1994 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności budynków na rzecz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R.". Kolegium uznało za zasadny zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie mającego w dniu jej wydania osobowości prawnej, co oznacza, iż prawnie podmiotu tego nie było. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." dopiero w dniu 28 czerwca 1994 r. została wpisana do rejestru osób prawnych. Wpis do rejestru ma w tym wypadku charakter konstytutywny. Sprawia to, że została wypełniona przesłanka określona w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Skład orzekający natomiast nie uznał, że zachodził w tym wypadku brak podstawy prawnej.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia "H.B.", domagając się jej uchylenia, gdyż Kolegium, uznając za zasadny pierwszy z zarzutów zawartych we wniosku, stwierdziło nieważność decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa, który nie ma w tej sprawie zastosowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu, gdy adresatem decyzji stał się podmiot, którego w świetle prawa jeszcze nie było, to taka decyzja została skierowana do jednostki nic będącej stroną w sprawie. Zgodnie z art. 29 Kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie mające osobowości prawnej. Spółdzielnia "R." prawa strony mogła uzyskać dopiero z momentem uzyskania osobowości prawnej. Stanowi to przesłankę przewidzianą w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa, co czyni zbędnymi rozważania, czy w sprawie zachodzą inne jeszcze przesłanki stwierdzenia nieważności.
W dniu 8 października 1996 r. skarżący zmienili żądanie skargi i domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przy czym podniesione uprzednio wady decyzji określili jako rażące naruszenie prawa, jakim było skierowanie decyzji do podmiotu, którego nie było, który nie brał udziału w postępowaniu, a tym bardziej nie mógł być podmiotem praw wynikających z faktu posiadania. Ponadto skarżący zarzucił nierozpatrzenie drugiego z zarzutów, co naruszało art. 11 i 77 oraz 107 par. 3 Kpa Kolegium uchyliło się od zajęcia stanowiska w kwestii posiadania nieruchomości, a wymagał tego przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., stanowiący podstawę decyzji przy uwłaszczeniu z tytułu posiadania. Tak więc faktyczne uzasadnienie decyzji nie odpowiada podstawie prawnej powołanej w osnowie. Kwestią stosowania przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Kolegium w ogóle się nie zajmowało, jak również nie ustalało przesłanki posiadania nieruchomości. Odnosi się to także do organu I instancji, który w podstawie powołał przepisy art. 80 ust. 1 i 3 tej ustawy, nieadekwatne do treści wydanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Spółdzielni "H.B." nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), wydana na wniosek Spółdzielni "H.B.", stwierdzała nieważność decyzji Zarządu Gminy W.-O. z dnia 15 czerwca 1994 r., czego domagała się skarżąca. Żądanie natomiast stwierdzenia nieważności decyzji nr KOC/45/GO/96 z dnia 23 lutego 1996 r. nie znajduje uzasadnienia w treści art. 156 par. 1 Kpa, gdyż nie zachodzi żadna z wymienionych tam przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącej, iż organ wadliwie określił przesłankę stwierdzenia nieważności, którą stanowiło rażące naruszenie prawa przewidziane w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ daje posiadaczom gruntów, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie mogli wylegitymować się dokumentem o przekazaniu im gruntu w formie prawem przewidzianej, możliwość uzyskania w tym przedmiocie decyzji. Z akt wynika, iż wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." złożyła w dniu 21 grudnia 1988 r. Z podziału tej Spółdzielni, dokonanego na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego w (...) z dnia 31 marca 1994 r. (...), powstała (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "R.", zarejestrowana dnia 28 czerwca 1994 r. Zgodnie z art. 11 par. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210 ze zm./ dopiero z chwilą wpisu do rejestru nabyła ona osobowość prawną, a więc zdolność posiadania praw i obowiązków. Skoro w myśl art. 80 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. prawo użytkowania wieczystego może uzyskać tylko posiadacz gruntu państwowego, to w dniu wydania decyzji przez organ I instancji Spółdzielnia "R.", nie będąc jeszcze osobą prawną, nie mogła uzyskać tego prawa, gdyż jak słusznie twierdzi skarżący w znaczeniu prawnym nie było jej. Dodać należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż uprawnienia określone w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie przechodzą na następców prawnych /wyrok I SA 1984/92 z dnia 27 września 1993 r. ONSA 1994 Nr 4 poz. 142/, tym bardziej więc cesja nie jest możliwa, gdy podmiot, któremu przyznano prawo, nie istniał. Decyzja taka w sposób rażący narusza prawo.
Stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy z dnia 15 czerwca 1994 r. było uzasadnione także tym, że w pkt 2 przenosiła ona nieodpłatnie własność budynków i innych urządzeń mimo braku podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia. Przepis art. 80 ust. 2 omawianej ustawy bowiem daje podstawę do ustanowienia w drodze decyzji użytkowania wieczystego gruntu, nie daje natomiast podstawy do przeniesienia własności budynków. Powyższe mankamenty decyzji umknęły uwadze organu nadzoru, w następstwie czego Kolegium wadliwie przyjęło występowanie przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa i tak skonstruowało uzasadnienie decyzji, zamiast przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co wymagało także odpowiedniego uzasadnienia. Przyjęcie jednak przez organ wadliwej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 23 lutego 1996 r., wydanej w trybie nadzoru, ani nawet jej uchylenia, skoro organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji, powodując usunięcie jej z obrotu prawnego.
W tej sytuacji skarga Spółdzielni "H.B." w W., domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji z powodu przyjęcia wadliwej podstawy orzekania o nieważności, podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.