Uzasadnienie
Na podstawie wniosku złożonego 17 grudnia 1991 r. do Społecznej Komisji Rewindykacyjnej Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Solidarność przy Fabryce Urządzeń Okrętowych domagał się od Narodowego Banku Polskiego Oddział w P. zwrotu zwaloryzowanej kwoty 133.719 zł. znajdującej się na koncie bankowym oraz kwoty 31.067 zł., stanowiącej równowartość przekazanych 9 grudnia 1981 r. składek związkowych za listopad 1981 r.
Uczestnik postępowania - Bank G. Spółka Akcyjna, będący następcą prawnym Narodowego Banku Polskiego Oddział w P., w piśmie z dnia 16 czerwca 1992 r. nie uznał roszczenia, gdyż nie przejął środków finansowych ani nie dysponował nimi. Nie jest także następcą prawnym podmiotów, które faktycznie majątek ten przejęły w stanie wojennym. Poszczególne oddziały Banku G. /dawniej Narodowego Banku Polskiego/ były tylko pośrednikami w rozliczeniach pieniężnych swoich klientów. Dysponentem tych środków była specjalna Komisja do spraw Zarządu Majątkiem Związków Zawodowych, powołana rozporządzeniem Rady ministrów z dnia 15 października 1982 r. /Dz.U. nr 34 poz. 226/. Wspomniana Komisja zapewne zadysponowała środkami zgromadzonymi następnie na specjalnie wydzielonym rachunku w byłym IV Oddziale Narodowego Banku Polskiego, który to rachunek w 1985 r. został zlikwidowany. Bank nie posiada dokumentów rozliczeniowych z okresu 1981 - 1985 r. ze względu na pięcioletni okres ich przechowywania.
Orzeczeniem z dnia 21 maja 1993 r., wydanym na podstawie art. 1-3 ustawy z dnia 25 października 1990 r. /Dz.U. 1991 nr 4 poz. 17/, Społeczna Komisja nakazała Bankowi G. Spółka Akcyjna zwrócić Niezależnemu Samorządnemu Związkowi Zawodowemu "Solidarność" w Fabryce Urządzeń Okrętowych w P. kwotę 23.508.370 zł. W uzasadnieniu orzeczenia Komisja stwierdziła, iż uczestnik, którym jest instytucja bankowa, mająca cieszyć się wyjątkowym zaufaniem klienta, nie może ekskulpować się jedynie powołaniem na obowiązujące przepisy bez wykazania, że je wykonywał. Nie jest w ocenie Komisji wystarczającym argumentem obowiązywanie okresu archiwizacji dokumentów księgowych, gdy się zważy, że dla legalności przeznaczenia ich na makulaturę potrzebne było zezwolenie archiwum państwowego, którego nie przedstawiono. Komisja wskazuje również na inne dokumenty źródłowe, za pomocą których bank mógłby się ekskulpować. Ustalając wielkość zobowiązania, Komisja przyjęła współczynnik waloryzacji według wartości z grudnia 1985 r. jako miesiąca likwidacji rachunku, z braku bliższych danych na tę okoliczność, przyjmując jego wielkość na 142.16.
Skargę na powyższe orzeczenie wniósł Bank G., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związku zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /Dz.U. 1991 nr 4 poz. 17/. Analiza przepisów przedmiotowej ustawy, od czego Społeczna Komisja Rewindykacyjna wydając orzeczenie uchyliła się, prowadzi do wniosku, że zarówno Narodowy Bank Polski, jak i jego następcy prawni nie są podmiotami, które objęły majątek związkowy w wyniku wprowadzenia stanu wojennego. Skarżący przedstawia obowiązujące przepisy ustawowe i wykonawcze regulujące tryb postępowania z majątkiem związków zawodowych, stwierdzając, iż oddziały Narodowego Banku Polskiego nie były podmiotem upoważnionym do przejęcia majątku byłych związków zawodowych w rozumieniu tych przepisów. Majątek związków znajdował się na rachunkach bankowych prowadzonych przez oddziały Narodowego Banku Polskiego w związku z zawartą umową rachunku bankowego. Umowa ta stanowiła podstawę stosunku zobowiązaniowego pomiędzy oddziałami Narodowego Banku Polskiego a związkami zawodowymi.
Przedstawione przepisy wkraczały w sferę stosunków cywilnoprawnych powstałych na tle umowy rachunku bankowego w ten sposób, iż zmieniały krąg podmiotów upoważnionych do dysponowania rachunkiem po stronie posiadacza rachunku. Przepisy te pozwalają na wyróżnienie dwóch etapów postępowania z majątkiem związkowym. W czasie pierwszego etapu sytuacja majątku regulowana była przez art. 15 ust. 3 dekretu o stanie wojennym i wydane na jego podstawie przepisy oraz art. 54 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych i akty wykonawcze do niej. Powyższe przepisy przekazywały majątek związków w zarząd kierowników zakładów pracy oraz wojewodów, następnie zaś Komisji do spraw Zarządu Majątkiem Związków Zawodowych.
W drugim etapie, w nawiązaniu do art. 54 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych oraz wydanych aktów wykonawczych, majątek rozwiązanych związków zawodowych był przekazywany nowo utworzonym zakładowym i ogólnokrajowym związkom zawodowym.
Oddziały Narodowego Banku Polskiego realizowały jedynie dyspozycje uprawnionych z rachunku bankowego podmiotów, aby ostatecznie na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 1985 r. w sprawie majątku byłych związków zawodowych nie przejęty majątek organizacji związkowych przekazać Ogólnopolskiemu Porozumieniu Związków Zawodowych. Skoro Bank G., jako jeden z następców prawnych Narodowego Banku Polskiego, nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 ust. 2, nie stosuje się do niego przepisów omawianej ustawy. Roszczenie wnioskodawcy KZ Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" przy Fabryce Urządzeń Okrętowych w P. nie zasługiwała na uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę Społeczna Komisja Rewindykacyjna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenie z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Komisja twierdzi ponadto, że skoro Bank był w posiadaniu środków pieniężnych, a nie wykazał, że je przekazał innej jednostce, przeto komisja zasadnie taki stan zakwalifikowała jako objęcie. Nie ekskulpuje Banku fakt zniszczenia dokumentacji, skoro nie uzyskano na to zgody właściwego archiwum państwowego.
Komisja opierając się na art. 80 Kpa oceniła, iż skoro ostatni ślad majątku prowadzi do Narodowego Banku Polskiego, którego uczestnik postępowania jest następcą prawnym, to wobec niewykazania, ze przekazał je jednostce uprawnionej /której i kiedy/, to powinien być zobowiązany do zwrotu tych środków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga wniesiona przez Bank G. jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /Dz.U. 1991 nr 4 poz. 17/ obowiązek zwrotu majątku obciąża właściwe organizacje związkowe, organy państwowe i inne jednostki organizacyjne, które majątek ten przejęły /objęły/. Termin, którego użył ustawodawca "przejąć" /"objąć"/, oznacza nie tylko objęcie przez przejmującego określonego składnika majątkowego w posiadanie, ale także uzyskanie w stosunku do niego określonego prawa, najczęściej upoważniającego do zarządzania nim lub władania.
Kwota 164.786 zł. /133.719 zł. znajdująca się na koncie (...) oraz 31.067 zł. z ostatniego przelewu/ znajdowała się wprawdzie na rachunku Narodowego Banku Polskiego Oddział w P., lecz Bank nie był dysponentem złożonych środków pieniężnych, a jedynie przechowywał je na podstawie łączącej strony umowy rachunku bankowego. Istotę stosunku prawnego, którego stroną był Narodowy Bank Polski Oddział w P., a obecnie jego następca Bank G., reguluje przepis art. 725 kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu bank zobowiązuje się względem posiadacza rachunku, na czas oznaczony lub nieoznaczony, do przechowywania jego środków pieniężnych oraz do prowadzenia na jego zlecenie rozliczeń pieniężnych. Tak więc bank, którego odpowiedzialność względem posiadacza rachunku kształtują przepisy prawa cywilnego nie jest podmiotem, od którego związki zawodowe mogą domagać się zwrotu majątku, który odebrano im w wyniku wprowadzenia stanu wojennego.
Zasadnie skarżący wskazuje w skardze krąg podmiotów uprawnionych na podstawie wydanych w okresie 1981 - 1985 r. przepisów do przejmowania majątku. Przepisy te stanowiły podstawę do objęcia majątku w zarząd przez kierownika jednostki organizacyjnej, na której terenie znajdował się ten majątek /par. 3 ust. 1 zarządzenia Nr 51 prezesa Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1981 r. w sprawie zawieszenia działalności związków zawodowych i niektórych organizacji społecznych na czas obowiązywania stanu wojennego /M.P. nr 30 poz. 273/.
Po utworzeniu związków zawodowych na podstawie ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 1982 nr 32 poz. 216/ dotychczas zarządzający majątkiem przekazywali go nowo utworzonym organizacjom zakładowym /par. 1 ust. 1 i 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku byłych zakładowych organizacji związkowych - Dz.U. 1983 nr 1 poz. 1/, a w przypadku braku takiej możliwości - Komisji do spraw Zarządu Majątkiem Związków Zawodowych, a następnie - Ogólnopolskiemu Porozumieniu Związków Zawodowych /par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 1985 r. w sprawie majątku byłych związków zawodowych /Dz.U. nr 25 poz. 107/.
Powyższe przepisy, określając podmioty uprawnione do przejęcia majątku, wywoływały również skutki prawne w sferze stosunku obligacyjnego, bowiem zmieniały, w zależności od zaistniałych zdarzeń, krąg podmiotów uprawnionych do dysponowania majątkiem zgromadzonym na rachunku bankowym. Tylko na zlecenie podmiotu uprawnionego - w myśl obowiązujących przepisów - bank mógł dokonywać operacji.
Nakładając w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1990 r. obowiązek zwrotu majątku na właściwe organizacje związkowe, organy państwowe i inne jednostki organizacyjne ustawodawca uwzględnić musiał obowiązujący poprzednio stan prawny, według którego następowało przekazywanie majątku w zarząd.
Przedstawione uregulowania prawne, jak również wykładnia gramatyczna przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1990 r., nie uzasadnia przyjęcia tezy, iż Narodowy Bank Polski Oddział w P. przekazujący środki finansowe zgromadzone przez Komisję Zakładową Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego "Solidarność" przy Fabryce Urządzeń Okrętowych w P. na rachunku bankowym - może być uważany za jednostkę organizacyjną, która majątek ten przejęła. Przejęcie lub objęcie tego majątku należy bowiem rozumieć w takim znaczeniu, jakie nadają mu przepisy prawa cywilnego przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej uregulowań prawnych, dotyczących sytuacji prawnej majątku związków zawodowych po wprowadzeniu stanu wojennego.
Z tytułu przejęcia majątku w trybie przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych mogą odpowiadać właściwe organizacje związkowe, organy lub jednostki, które majątek ten otrzymały w zarząd po 13 grudnia 1981 r. Tylko te podmioty mogą być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 października 1990 r. i tylko taki podmiot powinien wskazać wnioskodawca, do czego obliguje go przepis art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy.
Zobowiązanie baku do zwrotu środków finansowych, które przechowywał na swym rachunku, stanowi skierowanie orzeczenia na osoby nie będące stroną. Konsekwencją takiej wady orzeczenia jest jego nieważność - stosownie do art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa.
Pogląd wyrażony przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną w uzasadnieniu orzeczenia oraz odpowiedzi na skargę, iż to uczestnik postępowania powinien wykazać, że przekazał środki finansowe innej jednostce i dopiero ten fakt uwalniałby go do odpowiedzialności w świetle uregulowań ustawy z dnia 25 października 1990 r., nie jest trafny. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nakłada na wnioskodawcę obowiązek wskazania podmiotu zobowiązanego do zwrotu majątku. Stosownie do art. 8 ustawy w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. To odesłanie wprost do przepisów Kpa oznacza, że obowiązek udowodnienia faktu przejęcia majątku, oprócz wnioskodawcy, spoczywa na Komisji - która stosownie do art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa zobowiązana jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Żaden przepis ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku (...) ani też przepisy Kpa nie zawierają podstawy do obciążenia uczestnika postępowania, tj. Banku G. obowiązkiem zwrotu majątku tylko dlatego, że nie wykazał komu i kiedy przekazał zgromadzone na rachunku bankowym środki finansowe.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia.