Uzasadnienie
I SA 500/03
Skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2003 B. K. wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2003, którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r o odmowie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. B. K. zarzuciła m. in organowi II instancji, iż nie przeprowadził należytego postępowania administracyjnego, gdyż nie wyjaśnił zarzutów i wątpliwości, a uzasadnienie nie odpowiada treści art. 107 § 3 kpa.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę, przesyłając materiały sprawy, wyjaśnił:
B. K. w dniu [...] października 2002 wystąpiła o nadanie licencji zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie z art. 182 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1998 Nr 115 poz. 745) wnioskodawczyni została poddana postępowaniu kwalifikacyjnemu prowadzonemu przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Po zakończeniu pierwszego etapu, w drugim, B. K. przystąpiła do pisemnego egzaminu testowego. Wnioskodawczyni wypełniając test udzieliła poprawnych odpowiedzi na [...] spośród 100 przygotowanych pytań. Na podstawie Regulaminu działania, Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, protokołem z dnia [...] listopada 2002 r. uznała, że wnioskodawczyni nie uzyskała pozytywnego wyniku, nie osiągając 70% punktów możliwych do uzyskania.
Na tej podstawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. odmówił nadania B. K. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
W dniu [...] grudnia 2002 r. B. K. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał dotychczasową decyzję. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, zarzut, nieotrzymania przez skarżącą wypełnionego testu do wglądu, wobec czego nieznany jest jej materiał dowodowy, na którym oparł się organ wydający decyzję
I SA 500/03 jak też, niejednoznacznych, niezrozumiałych i niezgodnych z prawem pytań – są nieuzasadnione. Wnioskodawczyni mogła zapoznać się z materiałami w Urzędzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a zakres egzaminu ustalony testem oraz przewidziany jego czas był oznaczony programem zatwierdzonym przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W konsekwencji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że postępowanie kwalifikacyjne zostało przeprowadzono prawidłowo i wniosku B. K. o uchylenie wydanej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nie uwzględnił.
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Przepis art. 13 § 1 tej ustawy przewiduje, że wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowo-administracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należało za uzasadnione. Zgodzić trzeba się ze skarżącą, że postępowanie, jakie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przeprowadził w wyniku złożenia przez B. K. odwołania od decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] nie było prawidłowe.
Art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o
I SA 500/03 ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie sądowym poglądami istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jednie na kontroli instancji. Niewątpliwie zasada ta ma również zastosowanie w postępowaniu wywołanym wnioskiem złożonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek ten stanowi podstawę do ponownego przeprowadzenia – w całości – postępowania w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przeprowadzono jedynie częściowo, tylko przed organem centralnym. Tymczasem postępowanie to jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym z nich Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w drugim zaś, w zależności od wyników wymienionego postępowanie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – nadaje uprawnienia zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne, bądź w przeciwnym wypadku odmawia nadania tych uprawnień (art. 191 i 192 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami- tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46 poz. 564 ze zm.). Jak wskazano zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, organ zaś żadnych uprawnień w tym zakresie nie posiada.
Dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien być skierowany przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast najpierw do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, która w ponownie przeprowadzonym postępowaniu winna ustosunkować się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w tym wniosku. W przypadku uznania ich słuszności zainteresowana winna być dopuszczona do trzeciego etapu postępowania kwalifikacyjnego i od wyniku tego etapu zależał będzie dalszy bieg sprawy. W przeciwnym przypadku Komisja powinna ponownie stwierdzić, że zainteresowana uzyskała w drugim etapie postępowania wynik negatywny. Dopiero na podstawie wyniku ponownego postępowania kwalifikacyjnego, winien wydać, decyzję organ centralny.
Gdyby przyjąć odmienne od prezentowanego wyżej stanowisko i przychylić się do poglądów organu, dwuinstancyjność omawianego postępowania kwalifikacyjnego byłaby fikcją. Art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami
I SA 500/03 stanowi, że odmowa nadania uprawnień i licencji zawodowych następuje w drodze decyzji. W postępowaniu tym ustawa nie wyłączyła dwuinstancyjności orzekania, wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w pełni winny być w tym postępowaniu realizowane zasady wynikające z istoty postępowania odwoławczego, polegające na ponownym przeprowadzeniu w całości postępowania w sprawie.
Powołanie się przez organ dla uzasadnienia zajętego stanowiska na przepisy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz.U. Nr 115, poz. 745) uznać należy za chybione. Delegacja ustawowa zawarta w art. 197 pkt 2, w zakresie odnoszącym się do omawianej kwestii, upoważniła Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej i ustalania jego kosztów, nadawania uprawnień i licencji zawodowych, wzorów świadectw tych uprawnień i licencji.
W przepisie zawartym w § 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przyjęto, że w razie negatywnego wyniku egzaminu, przeprowadzonego w celu stwierdzenia przygotowania teoretycznego osoby zainteresowanej, postępowanie kwalifikacyjne uznaje się za zakończone. Osoba ta może ponownie złożyć wniosek, o którym mowa w § 18 ust. 1 (wniosek o nadanie uprawnień lub licencji zawodowych), po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia egzaminu z wynikiem negatywnym. W razie negatywnego wyniku egzaminu przeprowadzonego w celu stwierdzenia przygotowania praktycznego osoby zainteresowanej, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (§ 23 ust. 2 rozporządzenie). Brzmienie tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że dotyczą one jedynie ponownego wystąpienia z wnioskiem o nadanie uprawnień lub licencji zawodowych, nie zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 152 i 200 tej ustawy orzeczono jak w sentencji wyroku.