Orzeczenie NSA w Warszawie (przed reformą) z 24 października 2002 r., I SA 516/02

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 24 października 2002 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Wydawnictwa [...] na decyzję Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Nowak, Jerzy Sulimierski
Nina Beczek protokolant

Uzasadnienie

Komisja Prawa Autorskiego w dniu [...] lipca 2001 r. wydała orzeczenie na wniosek Związku Polskich Artystów Fotografików, zatwierdzające przedłożone przez ten Związek tabele wynagrodzeń - stawek minimalnych honorariów autorskich za wykorzystanie utworów fotograficznych.

W dniu 26 listopada 2001 r. Wydawnictwo [...] wystąpiło pismem z tej samej daty o wznowienie postępowania, zakończonego tym orzeczeniem, z uwagi na to, że jako strona bez własnej winy nie brało udziału w sprawie. Gdyby zaś decyzja nie była jeszcze ostateczna - o dopuszczenie do udziału w sprawie i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Jednocześnie Spółka załączyła odwołanie zarzucając, iż zatwierdzone tabele zawierają stawki minimalne, które przewyższają stawki negocjowane przez Wydawnictwo w kontraktach zawieranych z autorami wykorzystywanych przez Wydawnictwo fotografii. Wydawnictwo nie miało żadnego wpływu na ukształtowanie przedstawionych do zatwierdzenia cen, a ceny te wpływają na jego funkcjonowanie w stopniu znacznym i są w ocenie Wydawnictwa - za wysokie. Cenniki zatwierdzone przez Komisję winny być przedstawione do konsultacji z Wydawnictwem. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komisji Prawa Autorskiego i dopuszczenie Wydawnictwa do tegoż postępowania na zasadzie strony, zgodnie z przepisem art. 28 kpa.

Minister Kultury decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdzono, że Minister Kultury potraktował pismo Wydawnictwa [...] jako odwołanie od orzeczenia Komisji. Zdaniem Ministra nie jest konieczne przywracanie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ określony w art. 129 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania dotyczy osób, którym decyzja została ogłoszona lub doręczona. W sytuacji, kiedy od decyzji zostanie wniesione odwołanie przez stronę, która brała udział w postępowaniu - ZPAF odwołał się od orzeczenia Komisji - osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a której służą uprawnienia strony, może wnieść odwołanie aż do momentu wydania decyzji odwoławczej. Rozpatrując odwołanie pod kątem przesłanek jego wniesienia, Minister Kultury stwierdził, że Wydawnictwo [...] nie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania. Zagadnienie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kpa, według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym nie chodzi tu o jakikolwiek interes, ale o interes prawny. Decydujące znaczenie dla oceny charakteru interesu ma przepis prawa materialnego, z którego dana osoba wywodzi swoje prawa.

Wydawnictwo [...] przyznało w piśmie, że zawiera umowy z fotografikami, w związku z czym zatwierdzone przez Komisję tabele będą miały bezpośrednie przełożenie na działalność Wydawnictwa i treść zawieranych przez nie umów, a co za tym idzie kondycję finansową i wysokość zobowiązań podatkowych. Minister Kultury uznał więc, że Wydawnictwo [...] nie jest stroną postępowania z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że Wydawnictwo jest zainteresowane wynikiem postępowania toczącego się w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Zainteresowanie to wynika z faktu, iż Wydawnictwo będzie zobowiązane do zapłaty wynagrodzenia za korzystanie z utworów według stawek określonych w tabeli, a więc z chęci wyrażenia stanowiska w przedmiocie ich wysokości. Wydawnictwo ma więc interes faktyczny (materialny) w tym, aby niektóre pozycje z tabel wynagrodzeń ukształtowane zostały na możliwie najniższym poziomie.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wydawnictwo [...], domagając się uchylenia decyzji jako niezgodnej z prawem.

Skarżący, jako podmiot posiadający interes prawny, winien zostać uznany za stronę postępowania.

Zgodnie z doktryną, pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia interesu prawnie chronionego. Cechami jego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Interes prawny winien być rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, której domaga się konkretny podmiot. Zgodnie z orzecznictwem jest to interes o charakterze osobistym, poprzez to jest własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany i istnieje w konkretnej sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący winien w umowach, zawieranych z fotografikami, stosować ceny narzucane przez Związek Polskich Artystów Fotografików, bez możliwości negocjowania ich w konkretnych umowach (cennik określa minimalne honoraria autorskie).

Zważywszy na to, iż wskazane w tabelach ceny są bardzo wysokie, nie można zgodzić się z poglądem, że nie będą miały wpływu na sytuację prawną skarżącego. Stosowanie tych cen może spowodować destabilizację działalności skarżącego i zagrażać jego bytowi prawnemu. Dlatego winien on uczestniczyć w procesie kształtowania cennika.

Organ nie uwzględnił specyfiki działalności Wydawnictwa. Rodzaj działalności powoduje, że zamawia on u fotografików duże ilości zdjęć, co skutkuje w określony ekonomicznie sposób. W takiej sytuacji zastosowanie stawek z cennika może uniemożliwić dalszą działalność.

Skarżący powołuje się na poglądy doktryny wyrażone w „Kodeksie postępowania administracyjnego" autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla (Kantor Wydawniczy ZAKAMYCZE 2000), zgodnie z którymi związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Występuje to w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.

W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata z tym podmiotem.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu przytoczone w skardze poglądy doktryny potwierdzają interpretację art. 28 kpa, dokonaną w uzasadnieniu decyzji.

Obowiązek zapłaty wynagrodzenia za korzystanie z utworów wynika z art. 17 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Przepis ten stanowi, że twórcy przysługuje prawo do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. W orzeczeniu zatwierdzającym tabelę wynagrodzeń nie następuje konkretyzacja obowiązku w stosunku do konkretnego użytkownika. Tabela zawiera stawki, jakie będą miały zastosowanie w stosunkach ze wszystkimi użytkownikami, o ile ci będą korzystali z utworów zarządzanych przez daną organizację zbiorowego zarządzania. Skarżący może być zainteresowany rozstrzygnięciem KPA, bowiem w swej działalności wykorzystuje utwory fotograficzne, a więc jest zobowiązany do zapłaty wynagrodzenia pobieranego przez organizację zbiorowego zarządzania. Ponadto tabela obowiązuje w stosunkach pomiędzy organizacją zbiorowego zarządzania a użytkownikami korzystającymi z utworów należących do repertuaru danej organizacji.

Skarżący mylnie przyjmuje, że stawki określone w tabeli będą miały zastosowanie w stosunkach między użytkownikami utworów a ich twórcami. Do umów z zakresu prawa autorskiego stosuje się zasadę swobody umów. Tak więc wszystkie postanowienia umowy pomiędzy wydawcą a twórcą o wykonanie i wykorzystanie utworu fotograficznego powinny być uzgodnione między stronami umowy w tym także postanowienia dotyczące wysokości wynagrodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2002 r. umarzająca postępowanie nie narusza prawa.

Przede wszystkim należy ocenić, iż Minister zasadnie rozstrzygnął wniosek Wydawnictwa [...] z 26 listopada 2001 r. nazwany „żądaniem wznowienia postępowania" w trybie przepisów o postępowaniu odwoławczym.

Skarżący bowiem w piśmie tym zamieścił zastrzeżenie, że gdyby orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lipca 2001 r. było jeszcze nieostateczne, to wnosi o dopuszczenie do udziału w sprawie i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Z uzupełnionego w toku postępowania sądowoadministracyjnego materiału wynika, iż Związek Polskich Artystów Fotografików, któremu doręczono orzeczenie 17 września 2001 r., w ustawowym terminie wniósł odwołanie. Zatem w dacie złożenia wniosku przez Wydawnictwo [...], orzeczenie z [...] lipca 2001 r. nie było jeszcze ostateczne, co nakładało na organ odwoławczy obowiązek załatwienia żądania strony w myśl przepisów rozdziału 10 działu II kpa. Wobec niedoręczenia Spółce decyzji — żądanie przywrócenia terminu było nieuprawnione, natomiast żądanie wznowienia postępowania - zgodnie z intencją składającego wniosek Wydawnictwa [...] - mogło odnosić się tylko do decyzji ostatecznej i miało charakter warunkowy.

Oceniając legalność decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, Sąd zważył, iż w myśl art. 127 § 1 kpa, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy tylko stronie.

Stroną - jak to określa art. 28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnie organ odwoławczy poszukiwał istnienia owego interesu w przepisach prawa materialnego, regulującego daną dziedzinę prawa, którego przepisy stanowią podstawę prawną decyzji. Ten kierunek wykładni wynika zarówno z doktryny prawa administracyjnego, jak i bogatego orzecznictwa sądowego w tej materii.

Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904) w art. 104 ust. 3 upoważniła Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do udzielenia zezwolenia organizacjom zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi (którymi są stowarzyszenia zrzeszające twórców, artystów wykonawców, producentów lub organizacje radiowe i telewizyjne, których statutowym zadaniem jest zbiorowe zarządzanie i ochrona powierzonych im praw autorskich), jeżeli dają rękojmię należytego zarządzania powierzonymi prawami.

Zezwolenia takie udzielane są na wniosek właściwych stowarzyszeń w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją administracyjną. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż stroną takiego postępowania jest tylko to stowarzyszenie, które wystąpiło z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub pokrewnymi.

Interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, w prowadzonym na wniosek strony postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie określonymi przez ustawę prawami, nie posiada to stowarzyszenie, którego postępowanie nie dotyczy i które nabyło analogiczne prawa i obowiązki na podstawie odrębnego aktu rejestracji (wyrok NSA z 22 lutego 2000 r. I SA 2043/98 niepubl.).

Organizacja, która uzyskała zezwolenie na zbiorowe zarządzanie, może przedstawić Komisji Prawa Autorskiego do zatwierdzenia tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem. Komisja dokonuje zatwierdzenia lub odmawia zatwierdzenia przedstawionych tabel w postępowaniu, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa (art. 108 ust. 3 i 4) ustawy o prawie autorskim.

Odpowiednie zastosowanie przepisów kpa oznacza więc, iż będą mieć w nim m. in. zastosowanie także przepisy określające pojęcie strony, czyli art. 28 kpa. Interes prawny w tym postępowaniu posiada niewątpliwie organizacja występująca z wnioskiem o zatwierdzenie tabel.

Potwierdza to treść art. 105 ust. 1 ustawy ustanawiającego domniemanie, że organizacja zbiorowego zarządzania jest uprawniona do zarządzania i ochrony w odniesieniu do pól eksploatacji objętych zbiorowym zarządzaniem oraz że ma legitymację procesową w tym zakresie. Legitymacja ta dotyczy także postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Ograniczając legitymację do postępowania administracyjnego należy przede wszystkim rozważyć cechy i cele tego postępowania.

Przedmiotem postępowania administracyjnego są zawsze sprawy indywidualne rozstrzygane w sposób władczy decyzją administracyjną przez powołany do tego na podstawie przepisów materialnoprawnych organ administracji. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz autorstwa prof. B. Adamiak i prof. J. Borkowskiego, Wydawnictwo CH Beck Warszawa 1996 r. str. 11, 452-454).

Jeżeli celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej i nawiązanie stosunku materialnoprawnego, to w sprawach uregulowanych w art. 108 ust. 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. cel ten zostaje osiągnięty tylko w odniesieniu do organizacji zbiorowego zarządzania występującej z wnioskiem o zatwierdzenie tabel. W niniejszej sprawie przymiot taki posiadał tylko Związek Polskich Artystów Fotografików. Na podstawie zatwierdzonych tabel z jego wniosku powstaje uprawnienie twórców i artystów do uzyskania konkretnego wynagrodzenia za eksploatację dzieł z tytułu praw, którymi zarządza ZPAF.

Zasadnie Minister nie uznał za stronę Wydawnictwa [...], który jest jedynie podmiotem korzystającym z utworów.

Podmioty będące użytkownikami są zainteresowane faktycznie wysokością ustanowionych stawek, lecz konkretyzacja ich uprawnień czy obowiązków nie odbywa się na płaszczyźnie prawa administracyjnego (a ściśle prawa autorskiego, które odwołuje się do postępowania administracyjnego), jak to ma miejsce w sytuacji organizacji zbiorowego zarządzania. Również zatwierdzone tabele wynagrodzeń nie stwarzają dla użytkowników żadnych konkretnych uprawnień ani obowiązków. Prawny stosunek użytkowników związany z zatwierdzonymi tabelami powstaje dopiero z chwilą korzystania z utworu lub z chwilą zawarcia umowy.

Jednakże materialnoprawną podstawą takiego stosunku nie będzie norma prawna, zamieszczona w art. 108 ust. 3 powołanej ustawy, lecz umowa cywilnoprawna lub działanie, z którym łączą się skutki prawne. Dopiero na skutek takich działań będą miały do podmiotów, korzystających z utworów, stawki wynagrodzeń, objęte zatwierdzonymi tabelami.

Taki charakter stosunku użytkowników do materii regulowanej ustawą o prawie autorskim w zakresie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich pozwala określić interes tych podmiotów jako interes faktyczny (materialny, finansowy) nie upoważniający jednakże do udziału w tym postępowaniu jako jego strona. Innymi słowy podmiotom korzystającym z utworów lub artystycznych wykonań nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań, objętych zbiorowym zarządzaniem, załatwianych orzeczeniami Komisji Prawa Autorskiego na podstawie art. 108 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904).

Prawidłowo więc Minister uznając, iż skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony, umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez podmiot do tego nieuprawniony.

Wprawdzie sformułowanie zamieszczone w osnowie zaskarżonej decyzji pozornie zdaje się wskazywać, iż umorzenie dotyczy całego postępowania, jednakże z kontekstu wynika, że zaskarżona decyzja rozstrzygała jedynie sprawę z odwołania skarżącego.

Potwierdza to okoliczność, iż [...] lutego 2002 r. Minister wydał decyzję nr [...] rozstrzygającą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, sprawę z odwołania Związku Polskich Artystów Fotografików. Zaskarżonej decyzji nie można więc zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).