Uzasadnienie
Naczelnik Dzielnicy w Warszawie wydał w dniu 14 czerwca 1983 r. decyzję nr L-2/I-50/83, w której - powołując się na art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ - nakazał Danucie i Zenonowi R. wraz z osobami z nimi zamieszkującymi opróżnić lokal nr 2 w budynku nr 75 przy ul. R. i przydzielił im jako lokal zamienny lokal nr 85 w budynku nr 20 przy ul. J., składający się z 2 pokoi z kuchnią o powierzchni mieszkalnej 26,81 m2 i użytkowej 41,70 m2. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że wykwaterowanie następuje w związku z inwestycją, ponieważ budynek przy ul. nr 75 został przeznaczony dla Instytutu Psychoneurologicznego na placówkę dla dzieci specjalnej troski.
Odwołanie od tej decyzji w imieniu Danuty i Zenona R. złożył ich pełnomocnik - adwokat J. M., wnosząc o jej uchylenie ze względu na wadliwe powołaną podstawę prawną i wadliwie ustalony stan faktyczny oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego. W uzasadnieniu odwołania podał, że Danuta i Zenon R. zamieszkują w spornym lokalu wraz z córką, zięciem i ich dziećmi od 1952 r. Od tego czasu administrują budynkiem na własny koszt /ogrzewanie, sprzątanie/, jest to bowiem dom o charakterze jednorodzinnym, ale stanowi własność Skarbu Państwa. Ich wniosek z 1978 r. o wykupienie domu nie został rozpatrzony, natomiast w dniu 2 czerwca 1982 r. decyzją nr L-2/IV-46/82, organ stopnia podstawowego wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego na użytkowy, jednakże decyzja ta została uchylona przez organ II instancji. Działania mające na celu wykwaterowanie z tego budynku lokatorów w celu jego adaptacji za cenę ponad 10 mln zł nie mają podstaw w prawie lokalowym, naruszają interes strony i nie zasługują na akceptację społeczną.
W aktach sprawy rzeczywiście znajduje się decyzja Naczelnika Dzielnicy z dnia 2 czerwca 1982 r., wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ i wyrażająca "zgodę na zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy w domu nr 75 przy ul. R. zajmowanego przez rodzinę Ob. R. /lokal położony na piętrze/ oraz lokal na parterze" w związku z przekazaniem tego budynku Instytutowi Psychoneurologicznemu. Decyzja ta została przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na mocy decyzji nr SM.II-565-646/82 z dnia 20 sierpnia 1982 r., z uzasadnieniem, że ówczesny stan faktyczny i prawny budynku nr 75 przy ul. R. nie dawał organowi administracji uprawnień do dysponowania budynkiem, skoro lokal na I piętrze jest zamieszkały przez rodzinę R., legitymującą się tytułem prawnym do lokalu. Decyzją tą uchylono również decyzję organu I instancji o przydzieleniu Instytutowi Psychoneurologicznemu całego omawianego budynku na podstawie art. 28 ust. 2 prawa lokalowego /Dz.U. nr 14 poz. 84/.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy orzekł w dniu 15 marca 1984 r. /decyzją nr SM.II.565-985/83/ o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 14 czerwca 1983 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że budynek nr 75 przy ul. R. stanowi własność Skarbu Państwa i "został przeznaczony do modernizacji, a w konsekwencji do zmiany charakteru jego użytkowania". Jego parter od 3 lat nie podlega zasiedleniu, a dla rodziny R. przeznaczono dwa samodzielne lokale: zamienny dla najemców i spółdzielczy typu M-3 dla rodziny ich córki - Anity B. organ odwoławczy stwierdził także, iż art. 43 prawa lokalowego /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ "stosuje się w przypadku osób przekwaterowanych z budynków przeznaczonych do modernizacji".
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego adwokat J. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji ze względu na naruszenie prawa, a w szczególności art. 43 prawa lokalowego, oraz o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej do czasu rozpoznania skargi. W skardze przypomniał zarzuty z odwołania i dodał, że decyzja o zmianie przeznaczenia budynku z dnia 2 czerwca 1982 r. została wydana, mimo że pismem z dnia 2 lutego 1982 r. organ stopnia wojewódzkiego powiadomił Naczelnika Dzielnicy, że sporny budynek może być przedmiotem sprzedaży na rzecz najemców. Wskazał przy tym, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z sytuacji wskazanych w art. 43 ust. 1 i 4 prawa lokalowego, przy czym organy administracji najpierw uzasadniały swe rozstrzygnięcie inwestycją, a następnie modernizacją budynku. Ponownie zarzucił także bezzasadność przerabiania domu jednorodzinnego na cele szpitalne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie, uznając zaskarżone decyzje za zgodne z prawem. Swoje stanowisko uzasadnił faktem, że w dniu 31 marca 1981 r. Wiceprezydent Miasta przeznaczył sporny budynek dla Koła Pomocy Dzieciom Specjalnej Troski, które mieści się w zagrożonym budynku przy ul. B. nr 18/20. Wymaga to "dokonania poważnej jego modernizacji", przy czym podjęte działania mają podstawę w art. 43 prawa lokalowego, którego ust. 4 przewiduje przekwaterowanie najemców również do lokali zamiennych, jeżeli nie będzie możliwy ich powrót do lokali poprzednio zajmowanych. Uznał także, iż modernizacja jest działalnością inwestycyjną, nie ma wobec tego sprzeczności w decyzjach. Odpowiadając na zarzut dotyczący sprzedaży domu, podał, że sporny budynek nie został objęty wykazem przewidzianym dla takich wypadków przepisami prawa, a ponadto wskazał na nadrzędność interesu społecznego nad indywidualnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestią zasadniczą w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organy administracji były w okolicznościach tej sprawy uprawnione do wydania zaskarżonych decyzji, a jeśli tak - czy decyzje te nie naruszają przepisów prawa, przy czym za stan wyjściowy rozważań trzeba uznać brak decyzji o zmianie przeznaczenia budynku, ponieważ taka decyzja organu I instancji z dnia 2 czerwca 1982 r. została uchylona i w aktach sprawy brak jest w tym zakresie ponownego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w dniu orzekania przez organy obu instancji w sprawie objętej skargą Danuty i Zenona R. a dom przy ul. nr 75 był budynkiem mieszkalnym, ze swego charakteru jednorodzinnym, przystosowanym jednak do zajmowania przez dwóch najemców, przy czym lokal na parterze był wolny, a lokal na I piętrze był zajmowany przez rodzinę R. na podstawie niekwestionowanego tytułu prawnego /prawdopodobnie z dnia 22 lutego 1952 r. - por. protokół z dnia 6 lipca 1979 r. Komitetu Obwodowego nr 7/II/. Jako podstawę prawną swych decyzji organy administracji wskazały art. 43 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, nie precyzując jednak, który z ustępów tego artykułu uznały za właściwy w sprawie, a to zmusza sąd do przeanalizowania zgodności wydanych decyzji ze wszystkimi hipotezami przewidzianymi tymi przepisami.
Już prima facio należy wyłączyć odpowiedniość stanu faktycznego sprawy z hipotezą art. 43 ust. 1, jakkolwiek organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stawia znak równości pomiędzy pojęciami inwestycji i modernizacji. W art. 43 ust. 1 bowiem jednoznacznie mówi się w hipotezie o konieczności opróżnienia budynku podlegającego rozbiórce "w związku z inwestycją spółdzielni mieszkaniowej" lub w związku "z inną inwestycją bądź z powodu zagrożenia budynku". Pierwszej i trzeciej przesłanki - jako oczywiście nie odpowiadających stanowi faktycznemu sprawy - można nie rozpatrywać, trzeba natomiast wyjaśnić, czy w sprawie tej można mówić o "innej inwestycji".
Przez pojęcie inwestycji źródła leksykonalne rozumieją "nakłady gospodarcze dokonywane w celu stworzenia lub powiększenia środków trwałych" /Wielka Encyklopedia Powszechna PWN, tom 5, str.
- "Słownik Języka Polskiego", tom 3, Warszawa 1961, str. 259, przy czym pojęcie to rozumiane jest również jako "Przedmiot będący wynikiem jakiejś inwestycji", "Mała Encyklopedia Prawa", Warszawa 1980, str. 197, podkreśla, że "prace konserwacyjne oraz remonty nie tworzą nowych środków trwałych"/. W świetle tych definicji uzasadniony jest wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o inwestycję, wobec czego żaden ze stanów przewidzianych w hipotezie art. 43 ust. 1 prawa lokalowego w sprawie nie występował, a w konsekwencji przepis ten - wraz z jego uzupełnieniem w ust. 2 - nie mógł być podstawą prawną zaskarżonych decyzji.
Odmienną hipotezę zawiera art. 43 ust. 3 tej ustawy, ponieważ wymienia się w nim zagrożenie życia lub mienia osób zamieszkujących budynek, stwierdzone w trybie przepisów o nadzorze budowlanym /zdanie pierwsze/. Jest to przesłanka, o jakiej w sprawie w ogóle się nie mówi, co wyłącza możliwość uwzględnienia tego przepisu. Jednakże zdanie drugie tego przepisu przewiduje odpowiednie stosowanie ust. 1 i 2 w stosunku do osób, które w wyniku naprawy budynku zagrożonego "nie będą mogły powrócić do lokali zajmowanych poprzednio ze względu na ich likwidację lub przebudowę" i tę część art. 43 ust. 3 "stosuje się odpowiednio do osób podlegających przekwaterowaniu z budynków przeznaczonych do modernizacji, przebudowy lub naprawy wymagającej opróżnienia lokalu". Pojęcie naprawy, jako następstwa wcześniejszego uszkodzenia, można wyłączyć z rozważań ze względu na jego nieadekwatność do stanu sprawy. Trzeba natomiast ustalić, czy stan ten odpowiada pojęciom modernizacji lub przebudowy.
Przez modernizację rozumie się "unowocześnienie", "uwspółcześnienie" czegoś przy czym z kontekstu stosowania tego pojęcia wynika, że modernizację łączy się z wykorzystaniem przedmiotu na cele dotychczasowe /por. "Wielka Encyklopedia Powszechna", PWN, tom 7, str. 397 i "Słownik Języka Polskiego", tom 4, str. 794/, to jednak oznacza, że organy administracji nietrafnie określają zamierzenia swe jako modernizację budynku przy ul. nr 75. Zamierzenia te natomiast mogą być określone jako przebudowa domu w rozumieniu "dokonania gruntownej zmiany w budowli" /"Słownik Języka Polskiego", tom 7, str. 129/, w tym pojęciu bowiem mieści się nie tylko unowocześnienie bez zmiany przeznaczenia, lecz i przystosowanie do innych celów.
Zamierzenia organów administracji zatem mogłyby znaleźć uzasadnienie - w sensie semantycznym - dla przebudowy w rozumieniu przystosowania budynku do innych celów, powstaje jednak pytanie, czy o takim właśnie znaczeniu "przebudowy" mowa jest w art. 43 ust. 4 prawa lokalowego. Zarówno ust. 3, jak i ust. 4 art. 43 tej ustawy posługują się pojęciami "modernizacja", "naprawa" w odniesieniu do stanu technicznego substancji budynku, a nie do zamierzeń dotyczących jego wykorzystania. Niemożliwość powrotu do poprzednio zajmowanych lokali jest tu jednoznacznie powiązana z przekształceniami substancji budynku jako wynikiem usuwania stanu zagrożenia /art. 43 ust. 3 również w znaczeniu przebudowy/ bez zmiany przeznaczenia budynku. Podobna sytuacja dla najemców może powstać oczywiście także wówczas, gdy stan techniczny budynku wprawdzie nie stanowi zagrożenia, wymagane są jednak zabiegi budowlane mające na celu ochronę lub podniesienie wartości użytkowej budowli. Dla takich stanów faktycznych przewidzianych został art. 43 ust. 4 prawa lokalowego. Trzeba jednak podkreślić, że prawo lokalowe nie stanowi w takich wypadkach samodzielnej i pierwotnej podstawy prawnej działania, lecz jest środkiem mającym na celu umożliwienie realizacji zadań regulowanych przepisami prawa budowlanego. Najpierw trzeba stwierdzić w sposób prawem przewidziany, że budynek wymaga - ze względu na stan jego substancji - modernizacji: przebudowy lub naprawy i dopiero planowa realizacja takich zadań stanie się podstawą faktyczną zastosowania odpowiadającą treści art. 43 ust. 4 prawa lokalowego. W rozpatrywanej sprawie zależności tego rodzaju nie występowały, brak zatem było podstaw prawnych do nakazania opróżnienia małżonkom R. zajmowanego przez nich lokalu tylko z tego powodu, że organy administracji postanowiły przekazać cały budynek na inne cele. W tym miejscu warto podkreślić, że organ stopnia wojewódzkiego był świadomy niedopuszczalności takich działań, ponieważ uchylił decyzję o zmianie przeznaczenia budynku z uzasadnieniem, że stan faktyczny i prawny budynku przy ul. nr 75 nie daje organowi administracji uprawnień do dysponowania /całym/ budynkiem, skoro jeden z lokali jest zamieszkały. potwierdzając trafność tego poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie wskazać, że ma on - czego organ ten nie zechciał dostrzec - zastosowanie także w sprawie objętej skargą. Oznacza to, że organy administracji nie tylko nie mogą - ze względu na prawa nabyte rodziny R. - zmienić przeznaczenia budynku /lub lokalu zajmowanego przez tę rodzinę/ na użytkowe lub zadysponować tym budynkiem /a więc i spornym lokalem/ na rzecz osoby trzeciej, lecz także nie mogą z powołaniem się na art. 43 prawa lokalowego zmierzać do opróżnienia całego budynku z zamiarem zadysponowania nim na inne cel. Trzeba przy tym wyjaśnić, że w rozumieniu art. 38 prawa lokalowego w ogóle nie jest dopuszczalna zmiana przeznaczenia całego budynku z mieszkalnego na użytkowy. Z redakcji tego artykułu wynika przy tym, że zmiana przeznaczenia może być dokonana tylko na wniosek najemcy lokalu lub dotyczyć lokalu wolnego.
Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, w tym także art. 43 ust. 4 tej ustawy, nie dają organom administracji podstaw prawnych do nakazania najemcom opróżnienia zajmowanych lokali mieszkalnych i skierowania ich do spółdzielni /lub przydzielenia lokali zamiennych, a tym bardziej pomieszczeń zastępczych/ tylko z tego powodu, że organy te postanowiły budynek mieszkalny, w którym znajdują się lokale przewidziane do opróżnienia, przekazać na cele niemieszkalne. Oznaczało to, że skarga małżonków R. była uzasadniona, w związku z czym zaskarżone decyzje obu instancji należało uchylić na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.