Uzasadnienie
I SA 549/02
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika T. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności:
- orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1956 r. nr [...] ew. [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...];
- orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] ew. [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] - wydanych w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. i oznaczonej jako parcela nr [...] opisana w KW Nr [...], stanowiącej współwłasność S. P., M. P. i M. K. i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 marca 2001 r.
W uzasadnieniu podniesiono co następuje:
Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1956 r. wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.), nieruchomość położona w K. oznaczona jako parcela nr [...] stanowiąca współwłasność S. P., M. P. i M. K. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Orzeczeniem Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1956 r. utrzymano w mocy orzeczenie z dnia [...] marca 1956 r.
Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1956 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1956 r. ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.
Decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, a następnie decyzją z dnia [...] października 1999 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję tę utrzymał w mocy.
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2477/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] Zakładów [...] S.A., uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 października 1999 r. i z dnia 28 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu Sąd uznał za błędne stanowisko organu nadzoru wskazujące na rażące naruszenie art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W ocenie Sądu wezwanie właściciela nieruchomości do jej odstąpienia wykonawcy narodowych planów gospodarczych za cenę określoną przez niego na podstawie art. 28 dekretu stanowiło ofertę, którą należy oceniać w aspekcie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311) oraz art. 294 i art. 296 kodeksu zobowiązań. W konsekwencji Sąd stwierdził, że dokonane w sprawie wezwania skierowane do współwłaścicieli nieruchomości bez konkretnej ceny w żadnym razie prawa nie naruszały. NSA nie podzielił też stanowiska Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odnośnie rażącego naruszenia przepisów art. 8 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ww. dekretu wywłaszczeniowego. Nadto Sąd wskazał, że przekształcenie prawnej formy prowadzenia przedsiębiorstwa [...] Zakłady [...] w spółkę akcyjną spowodowało nieodwracalność skutków prawnych orzeczeń wywłaszczeniowych.
Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, wskazując na zaistnienie sytuacji określonej w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Rozpatrując sprawę ponownie w wyniku wniosku wniesionego przez pełnomocnika T. P. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, co następuje:
Orzeczenia wywłaszczeniowo - odszkodowawcze dotyczące nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako parcela nr [...] zostały poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r. stwierdził jednoznacznie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń i organ nadzoru orzekający w sprawie dokonał błędnej interpretacji rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
W rozpatrywanej sprawie zachodzi zatem sytuacja, kiedy to organ administracji publicznej nie ma uprawnień do podważania oceny prawnej zawartej w wyroku sądowym, gdyż zgodnie z treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, tym bardziej, że postępowanie kontrolne dotyczące wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r. zostało zamknięte wydaniem decyzji odmawiającej wniesienia rewizji nadzwyczajnej.
W konsekwencji powyższego aktualne pozostaje stwierdzenie organu nadzoru zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 marca 2001 r., że brak jest wystarczających podstaw, aby uznać, że w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono przepis art. 8 ust. 1 ww. dekretu, który zobowiązywał wykonawcę narodowych planów gospodarczych do wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną prze prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Bowiem skoro w piśmie z dnia 12 kwietnia 1955 r. [...] Zakłady [...] wyraziły gotowość zawarcia umowy kupna przedmiotowej nieruchomości, to pomimo, iż w piśmie tym nie podano ceny ustalonej stosownie do przepisu art. 28 dekretu, wezwanie to należy traktować jako ofertę nabycia.
Również fakt, iż wykonawca planu w punkcie 2 pisma z dnia 12 kwietnia 1955 r. wyraził gotowość zawarcia umowy o przejęciu nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną przed ustaleniem czy nieruchomość ta należy do kategorii nieruchomości określonych w art.30 ust. 1 dekretu, nie stanowi wystarczającej podstawy, aby wskazać na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt Kpa.
W świetle powyższego uznano, że brak jest przesłanek, by stwierdzić, iż organy orzekające o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik M. K., który zarzucił tej decyzji:
- naruszenie art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia każdej ze stron czynnego udziału w postępowaniu, wydanie decyzji bez umożliwienia wnioskodawcy - jak i innym uczestnikom postępowania - zgłoszenia swoich wniosków i twierdzeń oraz złożenia wniosków dowodowych;
- naruszenie art. art. 7 i 77 kpa poprzez to, iż nie został w toku postępowania zebrany i rozpatrzony w całości kompletny materiał dowodowy;
- naruszenie art. art. 78 i 176 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny jest związany opinią prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, iż wyrok tegoż Sądu z dnia 19 stycznia 2001 roku, sygn. I SA 2477/99 został wydany przez Sąd jednoinstancyjny i jego orzeczenie - jako naruszające wymóg zasady wynikającej z art. art. 78 i 176 Konstytucji - nie ma mocy wiążącej dla organu administracyjnego;
- naruszenie art. 156 kpa w związku z art. 12 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 roku w związku z art. art. 8,9 i 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U., Nr 27, poz. 197, z pn.zm.) poprzez: ustalenie, iż wezwanie skierowane do właścicieli nieruchomości na podstawie art. 8 wymienionego dekretu bez podania konkretnej ceny nie narusza prawa, brak ustalenia, iż w wezwaniu skierowanym na podstawie art. 8 dekretu [...] Zakłady [...] w K. winny podać szczegółowe dane dotyczące nieruchomości zamiennej, brak ustalenia, iż niemożliwe było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na to, iż strony zawarły umowę w przedmiocie zamiany nieruchomości określoną w art. 8 ust. 4 dekretu;
- naruszenie art. 156 § 1 kpa w związku z art. 12 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 roku (Dz. U., Nr 33, poz. 232 z p. zm.) w związku z art. art. 1,2,4,5 ust. 1,5 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U., Nr 27, poz. 197, z p.zm.) poprzez nie stwierdzenie, iż decyzje wywłaszczeniowe i odszkodowawcze wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa wobec braku materialnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego takich jak: brak niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie istnienie nabywcy w osobie wykonawcy narodowych planów gospodarczych, możliwość uzyskania nieruchomości w trybie określonym w art. 3, brak zezwolenia na nabycie nieruchomości (art. 5 ust. 1 dekretu) i brak opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej.
- naruszenie art. 107 kpa poprzez brak podania w uzasadnieniu faktycznym decyzji - wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz brak w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienia podstawy decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - co dotyczy wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych powołanych w pismach strony skarżącej.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 marca 2001 r. i wnosił o oddalenie skargi.
Uczestnicy postępowania M. K. i E. K. oraz pełnomocnik E. Z. wnosili o uwzględnienie skargi, natomiast pełnomocnik [...] Zakładów [...] S.A. w K. i Starosty K. o jej oddalenie.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż zarzuty podnoszone przez pełnomocnika skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Prowadzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji wywłaszczeniowych i odszkodowawczych odnoszących się do nieruchomości, której współwłaścicielami byli nieżyjący obecnie: S. P., M. P. i M. K. Mimo, że organ dysponował pełnymi danymi spadkobierców tych osób, a ich udział w sprawie w charakterze stron jest oczywisty, zostały pominięte w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją M. P. i A. K.. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Z tej przyczyny koniecznym było uwzględnienie skargi i uchylenie obydwu wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji z powodu stwierdzonego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Należy nadto podnieść, że postępowania nadzorcze zakończone decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] i z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...] nie powinny toczyć się odrębnie. Art. 62 kpa stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Pierwszoinstancyjne orzeczenia wywłaszczeniowe i odszkodowawcze (których dotyczyły obydwie sprawy nadzorcze), obejmujące nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności dotyczyły M. K., S. P. i M. P.. Odwołania zaś każdego z wywłaszczonych współwłaścicieli nieruchomości rozpatrzone zostały odrębnie i zakończone orzeczeniami Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L.: z dnia [...] lipca 1956 r., nr [...] ew. [...], z dnia [...] czerwca 1956 r., nr [...] ew. [...] i z dnia [...] lipca 1956 r., nr [...] ew. [...]. Wymienione orzeczenia odwoławcze były w istocie rozstrzygnięciami wydanymi w jednej sprawie dotyczącej kilku stron, będących współwłaścicielami podlegającej wywłaszczeniu nieruchomości. Dlatego też postępowanie nadzorcze dotyczące tych orzeczeń winno być prowadzone w jednym postępowaniu. Postępowanie nadzorcze prowadzone na wniosek T. P. obejmowało orzeczenia odwoławcze z dnia [...] lipca 1956 r. i z dnia [...] czerwca 1956 r. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2477/99, uchylającym decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...] wydane zostały w tej sprawie decyzje z dnia [...] marca 2001 r. i [...] stycznia 2002 r. Natomiast zawiadomieniem z dnia 29 marca 2001 r., na wniosek pełnomocnika M. K. wszczęte zostało przez ten sam organ z dniem 29 sierpnia 2000 r. postępowanie w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1956 r., nr [...] ew. [...] o utrzymaniu w mocy orzeczenia z dnia [...] marca 1956 r., nr [...] i w sprawie tej wydano decyzje z dnia [...] stycznia 2002 r. i [...] marca 2002 r.
Zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniach decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. i [...] marca 2002 r. niewłaściwie wskazano przedmiot poszczególnych orzeczeń odwoławczych, co jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2003 r. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Od dnia 1 stycznia 2004 r. obowiązuje art. 99 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające..., który stanowi: ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Wobec treści wskazanych wyżej przepisów ustawowych organy administracji publicznej i Sąd w sprawie niniejszej związane są ocenami prawnymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2477/00. Za całkowicie dowolne uznać należy zarzuty pełnomocnika skarżącego kwestionujące związanie na mocy art. 30 ustawy o NSA Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast opinią prawną wyrażoną w powołanym wyroku. Pełnomocnik skarżącego w przyjęciu tego związania upatruje naruszenie art. 78 i art. 176 Konstytucji RP, gdyż wyrok został wydany przez "Sąd jednoinstancyjny". Pomija natomiast art. 236 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. 1 w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązują przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na marginesie zauważyć trzeba, iż w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2477/00. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego odmówił wniesienia rewizji nadzwyczajnej.
Wobec tego, że dalsze zarzuty skargi są konsekwencją założenia braku związania organu nadzorczego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r. niecelowe stało się ich rozważanie.
Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w ramach związania wyrokiem Sądu wiąże więc m.in. wyrażona w wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r. ocena prawna, że badane w trybie nadzorczym orzeczenia nie naruszają art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. Nr 4 z 1952 r., poz.
- - mimo, że w wezwaniach nie podano konkretnej ceny. Zdaniem Sądu, wyrażonym w tym wyroku przekształcenie prawnej formy prowadzenia przedsiębiorstwa, jakim były [...] Zakłady [...] spowodowało nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa) orzeczeń wywłaszczeniowych. Sąd stwierdził także, że uchybieniem organu było niewskazanie w zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie orzeczenia odwoławcze rażąco naruszyły art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym po omawianym wyroku kwestia ta powinna zostać rozważona, organ winien w tej sprawie zająć stanowisko i je uzasadnić, czego nie uczyniono.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c, art. 200 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.