Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 26 października 1998 r., I SA 554/98

Teza

Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. nr 76 poz. 707/ wykracza w treści par. 11 poza upoważnienie ustawowe i w tym zakresie jest sprzeczne z ustawą, na podstawie której zostało wydane.

Uzasadnienie

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 9 lutego 1998 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 2 grudnia 1997 r. w sprawie odmowy umożliwienia Eugenii W. nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. S. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż Eugenia W. jest osobą uprawnioną do policyjnych świadczeń mieszkalnych. Jest to prawo pochodne wynikające z uprawnień do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym mężu. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, UOP, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /Dz.U. nr 53 poz. 214/ zainteresowana zachowuje prawo do zajmowanego mieszkania do czasu przydzielenia jej zastępczego lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z par. 11 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. policjant może złożyć wniosek o umożliwienie mu nabycia przydzielonego lokalu. Przy czym przepis ten stosuje się również do osób posiadających uprawnienia do lokali na podstawie przepisów ustawy emerytalnej. Przepisy powołanego zarządzenia nie stanowią, w jakich przypadkach ma nastąpić pozytywne, a w jakich negatywne rozpatrzenie wniosku. Jednakże umożliwienie nabycia osobie uprawnionej zajmowanego lokalu będącego w dyspozycji jednostek Policji wiąże się z utratą prawa do dysponowania tym mieszkaniem. W myśl art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ policjant posiada prawo do lokalu mieszkalnego, które realizowane jest w drodze przydziału. Zatem obowiązkiem jednostki jest zapewnienie osobie uprawnionej przydziału mieszkania, a nie uzyskanie przez taką osobę lokalu na własność. Powyższy obowiązek oznaczać może potrzebę zachowania substancji mieszkaniowej będącej w dyspozycji jednostki. W związku z tym Komendant Główny Policji stwierdził, że prawo Eugenii W. do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, a odmowa rozpatrzenia jej wniosku o umożliwienie nabycia tego lokalu, nie narusza tego prawa.

Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Eugenia W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wprawdzie powołany par. 11 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie precyzuje, w jakich warunkach może nastąpić odmowa wyrażenia zgody na wykupienie mieszkania, ale każda odmowa musi być zgodna z prawem. Ponieważ decyzja o odmowie ma charakter decyzji administracyjnej, to powinna być właściwie uzasadniona. Ponadto podniesiono, iż zajmowane przez skarżącą mieszkanie jest zgodne z normami zaludnienia. Jako rencistka rodzinna zachowuje prawo do mieszkania zajmowanego po śmierci męża, do czasu przydzielenia jej zastępczego lokalu mieszkalnego. Skoro do chwili złożenia wniosku o wyrażenie zgody na wykup mieszkania nie zaproponowano jej lokalu zastępczego, to podstawą odmowy nie może być przekroczenie norm zaludnienia, na co powoływał się w swojej decyzji organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi, nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności wskazanego aktu. Oznacza to, że sąd obligowany jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując zaś oceny zaskarżonej decyzji, Sąd powziął wątpliwość, czy powołane w jej podstawie prawnej oraz w poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji przepisy prawa mogły stanowić podstawę ich wydania. W decyzjach tych powołano się bowiem na przepisy par. 11 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. Zarządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./, upoważniający Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia, w porozumieniu z Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także do szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater.

W par. 1 zarządzenia określono zakres jego regulacji, który zgodnie z powołanym wyżej upoważnieniem ustawowym, obejmuje szczegółowe zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych /tymczasowych kwater/, pozostających w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz podległych mu organów, przeznaczonych dla policjantów oraz norm zaludnienia tych lokali.

Tymczasem treść par. 11 wskazuje, że zagadnienia w nim unormowane nie pozostają w związku z przedmiotem zarządzenia określonym w cytowanym par.

1. Przepis ten stanowi, iż policjant może złożyć wniosek do właściwego organu o umożliwienie mu nabycia przydzielonego lokalu mieszkalnego. Odmowa uwzględnienia wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej. Są to więc zagadnienia związane ze sprzedażą lokali, a nie ich przydziałem, czy opróżnianiem. Powołana ustawa o Policji w swoim art. 97 ust. 1 zezwoliła Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jedynie na uregulowanie ściśle w nim określonych zagadnień związanych z przydziałem i opróżnianiem lokali pozostających w jego dyspozycji lub podległych mu organów. Wyrażenie zaś zgody na nabycie przez policjanta zajmowanego lokalu mieszkalnego, o czym traktuje par. 11 zarządzenia, nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej. Oznacza to, że zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., o którym mowa wyżej, wykracza w omawianej części - par. 11 - poza upoważnienie ustawowe i w tym zakresie jest sprzeczne z ustawą. Nie mogło więc stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie. Podstawy prawnej do wydania takich decyzji nie mógł również stanowić, powołany w decyzji organu I instancji art. 97 ust. 1 ww. ustawy o Policji, w którym - o czym była mowa wyżej - zawarta jest delegacja ustawowa. Takiej podstawy nie stanowi również żaden inny przepis cytowanej ustawy.

Zgodnie bowiem z ust. 5 art. 97, w drodze decyzji administracyjnej załatwiane są jedynie sprawy dotyczące przydziału i opróżniania mieszkań, równoważnika za remont mieszkania, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W tej sytuacji należy stwierdzić, iż jedynie par. 11 ww. zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. traktował o wyrażeniu przez właściwy organ Policji zgody, umożliwiającej policjantowi nabycie zajmowanego lokalu mieszkalnego i wydaniu, w przypadku odmowy wyrażenia takiej zgody, decyzji administracyjnej i jedynie ten przepis mógłby stanowić podstawę prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Zarządzenie to jednak wykracza w omawianym zakresie /par. 11/ poza upoważnienie ustawowe i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny odmawia jego zastosowania, jako sprzecznego z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

W tej sytuacji przepis par. 11 nie może stanowić podstawy prawnej decyzji wydanych w niniejszej sprawie. W związku z tym należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o NSA stwierdził ich nieważność, orzekając o kosztach postępowania sądowego na mocy art. 55 ust. 1 i 3.