Uzasadnienie
Marian O. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję nr (...) Komendanta Głównego Policji z dnia 9 marca 1998 r. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję nr 4/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia 13 stycznia 1998 r. o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości na budowę domu jednorodzinnego. Decyzję organu I instancji wydano z powołaniem się na par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "a" zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/ i orzeczono o przyznaniu Marianowi O. pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości, to jest 5.312 zł, z potrąceniem zaliczek przyznanych w 1988, 1989 i 1990 r., łącznie w tej samej wysokości. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że Marian O. pełni służbę od 1 stycznia 1976 r., a od 1 stycznia 1979 r. jest funkcjonariuszem stałym. Zakończył budowę domu. W dniu 14 marca 1990 r. miał uprawnienia do 4 norm zaludnienia, przy czym na każdą normę przysługiwała mu pomoc w wysokości 1.328 zł.
Utrzymując tę decyzję w mocy w postępowaniu odwoławczym, Komendant Główny Policji powołał się na art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ oraz na par. 6 ust. 1 pkt 2 i par. 8 cytowanego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r W uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że Marian O. uzyskiwał w latach 1988-1990 zaliczkowo pomoc finansową w łącznej wysokości 2 021 216 zł /sprzed denominacji/, a następnie /w latach 1990-1993/ dalszą pomoc zaliczkową w trzech ratach na łączną sumę 51 098 784 zł /ogółem 53 120 000 zł/. Przy obliczaniu wysokości tej pomocy przyjęto obowiązujący wówczas koszt 1 m2 powierzchni równy 2 mln zł. Z dokumentów sprawy wynika, że Marian O. zakończył budowę domu w dniu 23 grudnia 1997 r. /data decyzji zezwalającej na użytkowanie - uwaga Sądu/, w związku z czym decyzją z dnia 13 stycznia 1998 r. określono pomoc w pełnej przysługującej wysokości na 5 312 zł, to jest w wysokości dotychczas wypłaconych zaliczek. W myśl wcześniej obowiązujących przepisów prawa przed zrealizowaniem celu pomoc finansową przyznawało się w formie zaliczkowej. Według obecnie obowiązującego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. pomoc przyznaje się jednorazowo, przy czym par. 6 ust. 1 pkt 2 przewiduje, że jeżeli cel pomocy finansowej udzielonej zaliczkowo nie został zrealizowany przed dniem wejścia w życie tego zarządzenia, wydaje się decyzję o przyznaniu pomocy w pełnej przysługującej wysokości według stawek obowiązujących w dniu, w którym upłynęły 3 lata od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym uwzględnia się wypłaconą zaliczkę. Marian O. uzyskał pozwolenie na budowę w dniu 14 marca 1987 r. i budowy tej nie ukończył przed dniem 30 października 1997 r. Wobec tego koszt budowy 1 m2 powierzchni użytkowej przyjęto na dzień 14 marca 1990 r., to zaś oznacza, że przysługująca pomoc wynosi 5 312 zł. Komendant Główny Policji zauważył, że przepisy przejściowe zawarte w par. 6 cytowanego zarządzenia mają na celu nie pomoc w uzyskaniu mieszkania, lecz rozliczenie przyznanych poprzednio zaliczek.
W skardze na tę decyzję Marian O. wniósł o jej uchylenie. Choć potwierdził ustalenia organu II instancji, uważa, że powinien wobec niego być zastosowany przepis par. 6 ust. 1 pkt 1 zarządzenia z dnia 30 września 1997 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z argumentacją jak w decyzji.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje
Marian O. nie kwestionuje ustaleń faktycznych Komendanta Głównego Policji, kwestionuje natomiast podstawę prawną orzekania w jego sprawie. Na wstępie trzeba zwrócić uwagę na pewne niejasności związane z powoływaniem przepisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomoc finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów /M.P. nr 76 poz. 709/. Decyzja organu I instancji powołuje się na par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "a" tego zarządzenia. Ten przepis głosi, że jeżeli policjant skorzystał z pomocy finansowej w formie zaliczkowej przed dniem wejścia w życie zarządzenia /30 października 1997 r./ na budowę domu jednorodzinnego i cel ten nie został zrealizowany, wydaje się decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości, według stawek obowiązujących w dniu, w którym upłynęły 3 lata od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze Marian O. uważa, ze sprawę powinno się rozstrzygać na podstawie par. 6 ust. 1 pkt 1 cytowanego zarządzenia. Ten przepis również odnosi się do sytuacji, w której policjant skorzystał z pomocy finansowej w formie zaliczkowej przed dniem wejścia w życie zarządzenia, wymaga jednak, by cel pomocy finansowej został zrealizowany /"policjant zakończył budowę"/. W takim wypadku również wydaje się decyzje o przyznaniu pomocy w pełnej przysługującej wysokości, tyle że według stawek obowiązujących "w dniu zakończenia realizacji celu". W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że pozwolenie na budowę udzielone Marianowi O. nosi datę 14 marca 1987 r. Wkrótce po tym, ale z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1987 r., weszło w życie zarządzenie nr 13 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 lutego 1987 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do korzystania z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych /Dz.Urz. MSW nr 3 poz. 5/, które w par. 3 ust. 1 pkt 2 ustaliło zasadę, iż koszt 1 m2 powierzchni użytkowej ustala się na dzień powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, nie później jednak niż na dzień, w którym upłynęły 3 lata od daty pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Tak brzmiący przepis znalazł się jako par. 7 ust. 1 pkt 2 lit. "a" w zarządzeniu nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz zasad jej przyznawania i zwracania /Dz.Urz. MSW nr 3 poz. 77/, następnie w zarządzeniu nr 4 z dnia 19 marca 1993 r. /Dz.Urz. MSW nr 3 poz. 40/ i wreszcie - z pewnymi zmianami - w omawianym zarządzeniu z dnia 30 września 1997 /w par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "a". Oznacza to, że już w czasie korzystania z zaliczek Marian O. musi być świadomy warunku, z którym było związane ustalanie kosztu budowy 1 m2 powierzchni użytkowej. Nie można także pominąć dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych /k.43/, w którym wzywano Mariana O. do złożenia wniosku o zamianę pomocy zaliczkowej na pomoc w pełnej wysokości w związku z upływem trzech lat od uzyskania pozwolenia na budowę /pismo z dnia 8 listopada 1993 r., powołując się na par. 9 zarządzenia nr 41/.
Dalszą kwestią jest nadanie właściwego znaczenia zwrotowi "cel pomocy nie został zrealizowany", jakiego użyto w hipotezie par. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. Gdy zważyć, że użycie tego zwrotu wiąże się z warunkiem "przed dniem wejścia w życie zarządzenia", trzeba przypomnieć, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym koszt 1 m2 powierzchni ustalono "na dzien. powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy", nie później jednak niż na dzień, w którym upłynęły 3 lata od uzyskania pozwolenia na budowę /par. 7 ust. 1 pkt 2 lit. "a" zarządzenia nr 86 i zarządzenia nr 41/. Można wiec oceniać, że "dzień powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy" odpowiada w skutkach pojęciu "cel pomocy został zrealizowany", jakiego użyto w par. 6 ust. 1 pkt 2 zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. Jeżeli bowiem budowę domu zakończono, cel pomocy finansowej został zrealizowany. Dowodem zaś tego zdarzenia jest powiadomienie właściwego organu.
Nie ulega wątpliwości, że przed upływem 3 lat od uzyskania pozwolenia na budowę Marian O. nie zrealizował celu pomocy finansowej ani faktycznie, ani formalnie. Nie ma bowiem dowodu powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy /z uzasadnienia decyzji z dnia 23 grudnia 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego domu wynika, iż takie powiadomienie złożył w piśmie z dnia 8 grudnia 1997 r./. Brak wiec jest podstaw do uznania., że cel pomocy został zrealizowany przed dniem 30 października 1997 r.
Rację ma Komendant Główny Policji, gdy twierdzi, że przepisy par. 6 omawianego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. mają charakter przejściowy i nie są podstawą udzielenie pomocy. Na ten przejściowy charakter wskazuje formuła "skorzystał z pomoc finansowej w formie zaliczkowej przed dniem wejścia w życie zarządzenia". Ponieważ obecne przepisy przewidują przyznanie pomocy "jednorazowo", należało ustalić, jak będą rozliczane zaliczki wypłacone "przed dniem wejścia w życie zarządzenia". Może budzić pewne wątpliwości to, czy realizacja celu należy także oceniać na dzień wejścia w życie zarządzenia, czy też w przepisach par. 6 ust. 1 pkt 1-3 omawianego zarządzenia chodzi o sam fakt zrealizowania lub niezrealizowania celu, bez względu na termin. Jeżeli uwzględnić zasadę racjonalnego prawodawcy i cel, jakiemu mają służyć cytowane przepisy par. 6, czas realizacji celu musi być ustalony także z uwzględnieniem przejściowego charakteru przepisów i zawartej w nich formuły "przed dniem wejścia w życie zarządzenia ". W przeciwnym razie zatraciłby się przejściowy charakter tych przepisów i albo zbędne stałyby się przepisy punktu 2 w par. 6 ust. 1, albo kryteria przyznania pomocy zawarte w tych przepisach musiałyby się znaleźć w pkt 1.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że spełnienie warunku zrealizowania przez policjanta celu przyznania mu pomocy finansowej w formie zaliczkowej, o czym mówi par. 6 ust. 1 pkt 1-3 cytowanego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r., należy oceniać na dzień wejścia w życie tego zarządzenia /30 października 1997 r./.
Taka interpretacja przepisu będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji oznacza,. że skarga jest nieuzasadniona, w związku z czym podlega oddaleniu w myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.