Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 maja 1988 r. I C 2093/87 Sąd Rejonowy w B. - Wydział I Cywilny orzekł eksmisję Janiny W. z lokalu nr 1 budynku nr 25 przy ul. P. w B. o powierzchni "około 36 m2", składającego się z 2 pokoi i kuchni, i nakazał jej wydanie tego lokalu Barbarze K. W dniu 10 listopada 1988 r. Barbara K. złożyła powyższy wyrok, opatrzony klauzulą wykonalności, w Wydziale Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w B. z wnioskiem o jego wykonanie. Wobec decyzji odmownej z dnia 13 grudnia 1988 r. Barbara K wniosek swój ponowiła w dniu 4 października 1990 r.
W dniu 31 stycznia 1991 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta B. zostało wydane postanowienie (...) z powołaniem się na art. 54 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./ oraz art. 123 i art. 98 par. 2 Kpa. Postanowieniem tym zawieszono postępowanie egzekucyjne wyroku sądowego z dnia 17 maja 1988 r. prowadzone z wniosku Barbary K. przeciwko Janinie W. Z uzasadnienia wynika, że zobowiązana nie zastosowała się dobrowolnie do sentencji wyroku, natomiast organ administracji nie dysponuje wolnymi lokalami w celu dokonania przydziału pomieszczenia zastępczego w myśl art. 64 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/.
W dniu 13 lutego 1991 r. Janina W. złożyła w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w B. pismo zatytułowane "Wyjaśnienie", w którym opisała warunki zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu, przy czym w żadnym punkcie tego pisma nie kwestionowała postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Mimo to powyższe pismo zostało potraktowane jak zażalenie i przekazane Kolegium Odwoławczemu przy Sejmiku Samorządowym Województwa B., Kolegium zaś postanowieniem z dnia 26 marca 1991 r. (...) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, na art. 64 prawa lokalowego oraz na art. 17 i art. 54 par. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./. W uzasadnieniu swego postanowienia Kolegium Odwoławcze podało, że nie kwestionuje trudnej sytuacji Janiny W., jednakże zobowiązanej przysługuje pomieszczenie zastępcze na mocy art. 64 prawa lokalowego, wobec czego do czasu dostarczenia takiego pomieszczenia "wszczęte postępowanie egzekucyjne musi zostać zawieszone".
W skardze na postanowienie ostateczne do Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbara K. wnosi o jego uchylenie "i zlecenie organom administracyjnym wszczęcia egzekucji administracyjnej". Zarzuca organom niezgodność ich postanowień z art. 64 prawa lokalowego. oraz z art. 97 Kpa, ponieważ brak mieszkań nie może spowodować zawieszenia postępowania, a art. 97 Kpa nie daje do tego podstaw, gdyż nie wymienia w swych przepisach przyczyny podanej przez organy orzekające. Ponadto art. 64 prawa lokalowego. mówi "o wszczęciu postępowania administracyjnego, a nie jego zawieszeniu". Poruszając dodatkowo kwestie faktyczne, skarżąca stwierdza, że na terenie B. jest niemało pomieszczeń zastępczych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Stwierdzono, że w razie ustalenia, iż zobowiązanemu należy dostarczyć lokal zamienny lub pomieszczenie zastępcze, organ egzekucyjny ma obowiązek zawiesić postępowanie egzekucyjne, "działając zgodnie z art. 56 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/ w związku z art. 64 ust. 2 prawa lokalowego." Powołany przez skarżącą art. 97 Kpa odnosi się wyłącznie do zawieszenia postępowania administracyjnego "i nie ma tu zastosowania". W odpowiedzi na skargę ponadto podano stan realizacji wyroków sądowych na tle zasobów mieszkaniowych miasta, negując zasadność stosownego zarzutu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed merytorycznym rozpatrzeniem skargi Sąd miał obowiązek rozpatrzyć dopuszczalność tej skargi w rozumieniu art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa oraz art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/, która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r. Rozpatrując przede wszystkim dopuszczalność skargi w świetle zasady, że przepisy działu VI Kpa stosuje się do spraw, w których dotychczas decyzje lub postanowienia nie mogły być zaskarżane, jeżeli postępowanie w tych sprawach wszczęto po wejściu w życie wyżej cytowanej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. /art. 2 tej ustawy/, Sąd musiał uwzględnić, że pierwszy wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego złożyła we właściwym organie Barbara K. w dniu 10 listopada 1988 r. Czynność ta zatem wszczęła postępowanie egzekucyjne w rozumieniu art. 25 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151/, wobec bowiem braku unormowań odmiennych należy przyjąć, że złożenie organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela orzeczenia sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności wszczyna postępowanie egzekucyjne /egzekucję administracyjną/ w rozumieniu tego przepisu. Jednakże postępowanie egzekucyjne wszczęte tym wnioskiem należało uznać za zakończone, ponieważ w dniu 13 grudnia 1988 r. Barbara K. otrzymała decyzję odmowną w tej sprawie, powołującą się na brak mieszkań. Niezależnie zatem od oceny prawidłowości takiego załatwienia wniosku Barbary K. z dnia 10 listopada 1988 r. okoliczność ta stanowiła podstawę do uznania, że postępowanie wszczęte tym wnioskiem zostało zakończone. Tak też odczytała tę okoliczność Barbara K., która w dniu 4 października 1990 r. złożyła ponowny wniosek o dokonanie egzekucji obowiązku określonego w wyroku z dnia 17 maja 1988 r.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd miał podstawy do stwierdzenia, że ponowny wniosek Barbary K. wszczął na nowo postępowanie egzekucyjne w sprawie objętej tym wyrokiem, to zaś nastąpiło po dniu 27 maja 1990 r. a zatem z punktu widzenia ograniczeń wyrażonych w art. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. okoliczności te nakazywały uznać dopuszczalność skargi na postanowienia wydane w opisanym postępowaniu egzekucyjnym. Z kolei jednak Sąd miał obowiązek ustalić dopuszczalność skargi w rozumieniu art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa, przepis ten bowiem określa dopuszczalność skargi tylko na te postanowienia, które dotyczą rozstrzygnięcia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego w administracji, albo na postanowienia o umorzeniu lub odmowie umorzenia tych postępowań. Przepis ten zatem nie wymienia możliwości zaskarżenia postanowień o zawieszeniu postępowania wydanych poza procedurą rozstrzygania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a z takim postanowieniem Sąd ma do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wprawdzie o postanowieniu o zawieszeniu postępowania mówi się w art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa, nie ulega jednak wątpliwości /co wynika z kontekstu i systematyki ustawy/, że chodzi w tym wypadku o postępowanie administracyjne ogólne, a nie /również/ o postępowanie egzekucyjne.
Uznając zatem dopuszczalność skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, Sąd kierował się przede wszystkim zasadą równości praw procesowych stron, jeżeli bowiem w rozumieniu art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa dopuszczalna jest skarga na takie postanowienie wydane w wyniku uwzględnienia zarzutów /art. 34 par. 2 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu tekstu jednolitego - Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161, zwanej dalej ustawą o egzekucji/ trudno byłoby znaleźć argumenty przemawiające za niedopuszczalnością skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane z urzędu, na tej samej podstawie prawnej /art. 56 par. 1 pkt 5 tej ustawy/. O tym, że organ egzekucyjny działa w takich wypadkach także z urzędu, przesądza art. 29 par. 1 ustawy o egzekucji w związku z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/. Jeżeli bowiem prawo lokalowe dopuszcza prowadzenie egzekucji dopiero po dostarczeniu zobowiązanemu pomieszczenia zastępczego, niedostarczenie takiego pomieszczenia - czyni egzekucję administracyjną obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego i wydania go wierzycielowi niedopuszczalną w rozumieniu art. 29 par. 1 ustawy o egzekucji. Zważywszy, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej jest uznawana także za podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego /art. 33 pkt 6 omawianej tu ustawy/, tożsamość obu przesłanek wywołuje skutek w postaci obowiązku wydania w omawianych okolicznościach postanowień o takiej samej treści /zawieszenie postępowania/, na tej samej podstawie prawnej /art. 56 par. 1 pkt 5 ustawy o egzekucji/. To zaś nakazuje przyjąć, że w takich okolicznościach prawa procesowe stron powinny być takie same.
Podsumowując, należy uznać, że jeżeli przepis prawa uznaje za dopuszczalną skargę wierzyciela na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w sprawie eksmisji z lokalu, wydane w wyniku rozpoznania zarzutu zobowiązanego /art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa w związku z art. 34 par. 2 i art. 56 par. 1 pkt 5 ustawy o egzekucji/, brak jest podstaw do twierdzenia, że sformułowanie użyte w art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa wyłącza dopuszczalność skargi wierzyciela na postanowienie tej samej treści wydane z urzędu na zasadzie art. 56 par. 1 pkt 5 w związku z art. 29 par. 1 ustawy o egzekucji i art. 64 ust. 2 prawa lokalowego. Uznając za dopuszczalną skargę Barbary K. na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w sprawie eksmisji Janiny W. z lokalu nr 1 w budynku nr 25 przy ul. P. w B., orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego, Naczelny Sąd Administracyjny skargi tej nie uwzględnił. Przesądziła o tym zasada wyrażona w art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, zgodnie z którą ochrona zobowiązanego przeważa nad interesem wierzyciela. Wyraża się to w zakazie prowadzenia egzekucji przed dostarczeniem pomieszczenia zastępczego eksmitowanemu, chyba że ten ostatni dysponuje własnymi możliwościami uzyskania mieszkania. Oznacza to, że organ egzekucyjny, który otrzymał wniosek wierzyciela wraz z tytułem wykonawczym w sprawie prowadzenia egzekucji mającej na celu opróżnienie lokalu mieszkalnego, przed podjęciem jakichkolwiek czynności egzekucyjnych ma obowiązek zbadać z urzędu, czy zobowiązany ma zapewnione miejsce zamieszkania, do którego może nastąpić przekwaterowanie. W razie ustaleń negatywnych organ egzekucyjny nie może prowadzić egzekucji /postępowania egzekucyjnego/ do czasu zapewnienia zobowiązanemu pomieszczenia zastępczego lub - w zależności do uprawnień - lokalu zamiennego. Dlatego na organie egzekucyjnym spoczywa w takim wypadku obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego wnioskiem wierzyciela, do czasu spełnienia tego warunku prawa lokalowego. Oznacza to, że zaskarżonym postanowieniom nie można zarzucić naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przy tym podstaw do odmówienia wiarygodności ustaleniom organów egzekucyjnych w kwestii posiadanych zasobów mieszkaniowych i potrzeb społecznych ich rozdysponowania. Z tych wszystkich powodów skargę oddalono w myśl art. 207 par. 5 Kpa jako nieuzasadnioną.
Ze względu na zarzut skargi, że organy naruszyły art. 97 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za konieczne wyjaśnić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie mają zastosowania przepisy art. 97 i nast. Kpa. Jakkolwiek bowiem art. 18 ustawy o egzekucji odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym, ogranicza to jednak klauzulą "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej". Ustawa o egzekucji zawiera własne przepisy o zawieszaniu postępowania egzekucyjnego /rozdział 4 działu I/ i w art. 56 par. 1 ustala własne przesłanki takiego zawieszenia. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, w tym zwłaszcza przepisów art. 97 Kpa określającego przesłanki takiego zawieszenia.