Uzasadnienie
Na mocy aktu notarialnego z dnia 13 marca 1978 r. rep. A. nr 3729/78 Stefan i Monika małżonkowie R. nabyli prawo wieczystego użytkowania nieruchomości o pow. 3 arów położonej w O. przy ul. A., zobowiązując się do jej zabudowy w terminach określonych przepisami prawa. W dniu 27 maja 1980 r. Prezydent Miasta OP., opierając się na notatce służbowej pracownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami - Krystyna Sz., wydał decyzję nr ZGT-NN-402/95/80, w której na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1 969 nr 22 poz. 159 ze zm./ orzekł rozwiązanie powyższej umowy notarialnej i zarządził odebranie tej działki. W uzasadnieniu podano, że kontrola z dnia 27 maja 1980 r. wykazała, iż wieczyści użytkownicy nie przystąpili do budowy domu, nie podjęli w tym kierunku żadnych prac przygotowawczych, co oznacza, że nie zamierzają oni przystąpić do budowy.
Od decyzji tej małżonkowie R. nie odwołali się, natomiast złożyli podanie o przedłużenie terminu rozpoczęcia budowy, uzasadniając to względami życiowymi. Prezydent Miasta O. wydał w związku z tym decyzję nr ZGT-NN-402/101/80 z dnia 30 maja 1980 r., mocą której uchylił swą decyzję z dnia 27 maja 1980 r. i na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ przedłużył termin rozpoczęcia budowy do dnia 31 grudnia 1981 r. Na podstawie ponownej kontroli działki z dnia 15 stycznia 1982 r. Prezydent Miasta O. po raz wtóry zarządził odebranie działki decyzją z dnia 18 stycznia 1982 r. nr ZGT.NN-402/12/82, podając w uzasadnieniu, że małżonkowie R. nie przystąpili do budowy domu, pomimo przedłużenia terminu rozpoczęcia budowy.
Również od tej decyzji nie złożono odwołania, lecz podanie o przedłużenie terminu ze względu na internowanie Stefana R. Podania tego nie uwzględniono /decyzja z dnia 17 lutego 1982 r. nr ZGT.NN.-402/94/82/, w związku z czym już w dniu 15 lutego 1982 r. do organu I 9instancji wpłynęło odwołanie Moniki R. od decyzji z dnia 18 stycznia 1982 r. W odwołaniu tym podała, że władze miasta nie wydały pozwolenia na budowę domu, ponieważ nie mogły zagwarantować przydziału materiałów budowlanych, wobec czego wieczyści użytkownicy musieli starać się sami o te materiały i zgromadzili je na działce. Zatwierdzona została również dokumentacja budowy, jednak nadejście zimy uniemożliwiło rozpoczęcie robót.
W dniu 26 lutego 1982 r. wpłynęło odwołanie Moniki R. również o decyzji z dnia 17 lutego 1982 r. z podobną argumentacją.
Decyzją z dnia 24 marca 1982 r. nr GT.8224/14/82 Wojewoda Olsztyński otrzymał zaskarżoną decyzję z dnia 18 stycznia 1982 r. w mocy, uznając za uzasadnione odebranie działki ze względu na niedotrzymanie terminu rozpoczęcia budowy, pomimo jego przedłużenia. następnie w dniu 26 marca 1982 r. Wojewoda Olsztyński załatwił odwołanie od decyzji z dnia 17 lutego 1982 r. w ten sposób, że zaskarżoną decyzję uchylił i umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość wobec wcześniejszego rozwiązania umowy i zarządzenie odebrania działki.
Tę ostatnią decyzję organu II instancji zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Monika R., ponawiając argumentację ze swych wcześniejszych odwołań.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, traktując jednak skargę jako dotyczącą decyzji z dnia 24 marca 1982 r. /o odebraniu działki/. Wyjaśniono, że oprócz przesłanek wyrażonych w tej decyzji uwzględniono również fakt, że według notatki służbowej z dnia 17 lutego 1982 r. Stefan R. nabył w obrocie cywilnym w dniu 30 października 1979 r. działkę nr 275 o powierzchni 0,09 ha z budynkiem w stanie surowym zamkniętym i budynkiem gospodarczym na terenie wsi Sz. /notatka w aktach sprawy/. Fakty internowania w dniu 13 grudnia 1981 r. Stefana R. nie może mieć znaczenia dla sprawy ze względu na termin tego zdarzenia.
W dniach 24 maja i 4 czerwca 1982 r. wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego pisma procesowe Stefana R., w których podkreśla fakt uzależnienia wydania pozwolenia na budowę od posiadania materiałów, których jednak władze lokale nie mogły dostarczyć. Mimo to w dniu 29 października 1981 r. otrzymał pozwolenie na budowę /decyzja nr 93/81/. Budowy jednak rozpocząć nie mógł, ponieważ na działce - w miejscu posadowienia budynku - znajduje się słup telekomunikacyjny, który nie został w odpowiednim czasie usunięty. Na dowód tego załączył odpis pisma Wojewódzkiego Urzędu Telekomunikacji z dnia 26 maja 1982 r. nr TNS-3710/82, z którego wynika, że kolizja słupa z budynkiem została usunięta w dniu 8 lutego 1982 r. Powołuje się także na swą rozmowę u Wiceprezydenta Miasta, w czasie której - w związku z opisaną kolizją - ustalono, że prace budowlane należy przesunąć na wiosną 1982 r. A zatem - zdaniem skarżącego - zdarzenia niezależne od niego zadecydowały o zwłoce w rozpoczęciu budowy. Wyjaśnia przy tym, że dom pod miastem O. ma charakter rekreacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle wyjaśnień skarżącego skarga jest uzasadniona.
Nie chodzi przy tym o splot zdarzeń losowych, które ujawnia w skardze Monika R., lecz o istotny dla sprawy fakt, że dopiero w dniu 8 lutego 1982 r. skarżącym stworzono warunki do rozpoczęcia budowy domu. Do tego dnia bowiem realizacja inwestycji nie była w ogóle możliwa ze względu na kolizję zamierzonej budowy ze znajdującym się na działce słupem telekomunikacyjnym i rozpiętą na nim siecią. A zatem zwłoka w terminowym rozpoczęciu budowy domu wynikła nie z winy wieczystego użytkownika, lecz z faktu, że organ administracji przekazał działkę w stanie uniemożliwiającym rozpoczęcie budowy. W tej sytuacji bez znaczenia jest fakt, że termin ustalony aktem notarialnym był już przedłużony na wniosek wieczystych użytkowników i wyznaczony był nowy termin rozpoczęcia budowy, którego skarżący nie dotrzymali.
Istotne jest jedynie to, że na działce znajdowało się urządzenie użytku publicznego które nie mogło być przez skarżących usunięte samodzielnie, lecz mogła tego dokonać wyłącznie upoważniona instytucja państwowa. W takiej sytuacji, gdy dostępność placu budowy uzależniona jest od działań organu administracji lub innej właściwej państwo ej jednostki organizacyjnej, wieczysty użytkownik nie może ponosić konsekwencje z tytułu zaniechań właściwych organów.
Należy również wyjaśnić, że z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm./ wynika, iż przedłużenie przez organ terminu rozpoczęcia budowy skutkuje przedłużenie o taki sam okres terminu jej zakończenia. Błędne było zatem w rozpatrywanej sprawie stanowisko organu odwoławczego, że termin zakończenia budowy upływał w dniu 13 marca 1982 r., pomimo przedłużenia terminu rozpoczęcia budowy do dnia 31 grudnia 1981 r. Z użytych w tym artykule wyrazów "rozpoczęcie", "zakończenie" wynika, że wniosek o przedłużenie terminu nie dotyczy budowy w toku, lecz budowy jeszcze nie rozpoczętej. W takiej sytuacji nie można przyjmować, że budowa ma być zakończona w pierwotnie ustalonym terminie, gdyż byłby to warunek niemożliwy do spełnienia.
Prowadząc postępowanie w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i odebrania działki budowlanej, organ powinien zapewnić stronie udział w postępowaniu już od pierwszych czynności. Mówi o tym art. 10 Kpa. Postępowanie powinno przy tym być prowadzone w sposób możliwie najprostszy /art. 12 par. 1 Kpa/. Wobec tego już w oględzinach działki w dniu 27 maja 1980 r. powinni uczestniczyć skarżący. To samo dotyczy późniejszych działań organu /wizja z dnia 15 stycznia 1982 r./. Udział skarżących w tych wizjach pozwoliłby prawdopodobnie wcześniej ustalić fakt niedostępności planu budowy ze względu na opisaną już kolizję.
Organ administracji powinien również w takich wypadkach obiektywnie oceniać możliwość nabycia materiałów budowlanych, uwzględniać datę wydanego przez siebie pozwolenia na budowę i wszelkie inne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, to znaczy zgromadzić i oceniać materiał dowodowy w sposób określony w art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa.
Uznając, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje obu instancji na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.