Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 22 kwietnia 1997 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 4 kwietnia 1992 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności nieruchomości położonej w K. przy ul. W. Powyższą decyzję Urząd Gminy otrzymał w dniu 29 kwietnia 1997 r.
W dniu 14 lipca 1997 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek Burmistrza Miasta i Gminy K. oparty na przepisie art. 127 par. 3 Kpa.
Wobec braku dowodu doręczenia Gminie decyzji z dnia 22 kwietnia 1997 r. i uzyskania informacji od Zakładu Ceramiki Radiowej - użytkownika nieruchomości, której dotyczyła komunalizacja, że Gmina otrzymała decyzję w dniu 29 kwietnia 1997 r. Minister zwrócił się w sierpniu 1997 r. pismem nie zawierającym określenia dnia sporządzenia pisma do Burmistrza Miasta i Gmin K. o wyjaśnienie daty otrzymania zaskarżonej decyzji.
W dniu 18 sierpnia 1997 r. Minister otrzymał od skarżącego pismo informujące o otrzymaniu przez Urząd Gminy w dniu 29 kwietnia 1997 r. decyzji z dnia 22 kwietnia 1997 r. i zawierające wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku opartego na przepisie art. 127 par. 3 Kpa z równoczesnym wyjaśnieniem, że z przyczyn mu niewiadomych decyzja z dnia 22 kwietnia 1997 r. nie została mu przedstawiona przez pracowników Urzędu Gminy. Otrzymał tę decyzję dopiero w dniu 1 lipca 1997 r. od Zakładu Ceramiki Radiowej. Uchybienie terminu do złożenia wniosku opartego o art. 127 par. 3 Kpa nastąpiło bez jego winy, zatem termin ten powinien być mu przywrócony na podstawie art. 58 par. 1 Kpa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 28 listopada 1997 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia 4 kwietnia 1992 r. Organ stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, że z wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy K. wynika, iż do uchybienia terminu doszło na skutek bałaganu, który powstał w związku ze zmianami kadrowymi w Zarządzie Miasta i Gminy K. Okoliczność ta nie zwalniała Burmistrza od obowiązku nadzoru nad wszystkimi podległymi mu pracownikami Urzędu Gminy w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tego Urzędu, w tym również w stosunku do osoby pełniącej funkcję Zastępcy Burmistrza.
W postanowieniu tym organ pouczył stronę o możliwości wystąpienia do organu w terminie 14 dni z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z tym pouczeniem Burmistrz Miasta i Gminy K. pismem z dnia 30 grudnia 1997 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpoznanie wniosku o przywrócenie mu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 27 lutego 1998 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 28 listopada 1997 r. w oparciu o argumenty przytoczone w uprzednio wydanym postanowieniu. Burmistrz Miasta i Gminy K. w imieniu Zarządu Miasta i Gminy K. złożył na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucał Ministrowi dokonanie wykładni art. 58 Kpa w sposób sprzeczny z jego treścią.
Zdaniem skarżącego instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58 Kpa różni się od instytucji opisanej w art. 168 Kpc. Sąd powszechny rozstrzyga spory prowadzone przez strony w sposób bierny, podczas gdy organy administracji państwowej zobowiązane są do aktywnego współdziałania w procesie wyjaśnienia sprawy /art. 7 i art. 77 Kpa/.
W kodeksie postępowania cywilnego ustawodawca stwierdza, że po spełnieniu przesłanki i braku winy co trzeba udowodnić, Sąd przywraca termin, gdy w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca stwierdza, że należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni brak winy. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że ustawodawca w postępowaniu administracyjnym złagodził wymóg przywrócenia terminu w stosunku do postępowania cywilnego. Minister z naruszeniem art. 58 Kpa badał zakres pojęcia braku winy do przywrócenia terminu w oparciu o przepisy Kpc zamiast art. 58 Kpa.
Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Pojęcie winy z art. 58 Kpa nie pozwala na przyjęcie poglądu, że epizodyczne przeszkody organizacyjne są błahą przyczyną niedotrzymania terminu.
Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu wnosząc o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to obowiązek Sądu zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi.
Badając w tak szerokim zakresie zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że jest ono dotknięte wadą nieważności.
Organ wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 par. 1 Kpa w związku z art. 127 par. 3 Kpa i w związku z art. 144 Kpa.
W literaturze prawniczej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 par. 3 Kpa jest kwalifikowany jako szczególny środek odwoławczy - surogat odwołania /np. A. Józefowicz Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Państwo i Prawo 1996 z. 8-9 str. 76/. Przepis art. 127 par. 3 Kpa ma na celu stworzenie rozwiązania strukturalnego zbliżonego do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/. Stąd do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy tylko od orzeczeń wydawanych w trybie, w którym przepisy Kpa przewiduje środek odwoławczy, jednak strona nie może złożyć odwołania, o którym mówi art. 127 par. 1 i 2 Kpa, ze względu na brak właściwego organu do rozpoznania odwołania od orzeczenia naczelnego organu administracji publicznej /patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/.
Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 par. 2 Kpa zawsze wydawane jest w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego, czy orzeka w tym przedmiocie naczelny /centralny/ organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne, bo jest ostateczne. Przepis art. 59 par. 2 Kpa wyraźnie bowiem stanowi, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Na postanowienie to nie służy więc środek odwoławczy, a co za tym idzie, nie ma do niego zastosowania przepis art. 127 par. 3 Kpa. Oznacza to spełnienie przesłanki z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ niezbędnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody. Powołany przepis art. 34 ust. 1 ustawy o NSA stanowi bowiem, że skargę można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
W tej sytuacji wymaga rozważenia, czy skarżący przed zaskarżeniem do sądu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, winien zwrócić się na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA do organu administracji o usunięcie naruszenia prawa, skoro kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje środka odwoławczego w sprawie będącej przedmiotem skargi. Powyższe zagadnienie prawne było rozważane przez Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 29 września 1997 r. FPS 7/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 2, w której Sąd stwierdził, że art. 34 ust. 3 ustawy o NSA odnosi się tylko do orzeczeń wydawanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w którym sprawy są załatwiane w trybie nie przewidującym w ogóle środków odwoławczych.
Sąd w tym składzie podziela powyższy pogląd. Przed wniesieniem skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżący nie ma potrzeby wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Z przyczyn wyżej omówionych zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, zatem Sąd stwierdził jego nieważność na podstawie art. 22 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.