Uzasadnienie
W dniu 20 listopada 1986 r. Teresa M. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w M. z wnioskiem "o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania i uregulowanie stanu prawnego działki gruntu", położonej w M. przy ul. K. nr 26. Wnioskodawczyni powoływała się na art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ w związku z art. 240 Kc, a swe wystąpienie uzasadniała faktem, że dotychczasowa użytkowniczka wieczysta tej działki - Stanisława B. - wyjechała w lipcu 1970 r. do Stanów Zjednoczonych Ameryki, pozostawiając Teresie M. notarialnie poświadczone upoważnienie "do opieki" nad działką. Próby nawiązania kontaktu ze Stanisławą B. nie dały rezultatu, przy czym obecnie miałaby ona 88 lat. W wyłącznym użytkowaniu i posiadaniu ma działkę Teresa M., w związku z czym uzasadniony jest wniosek o uregulowanie stanu prawnego działki. Na podstawie art. 34 par. 1 Kpa dodatkowo zawarto w tym podaniu wniosek o wystąpienie do sądu rejonowego o ustanowienie przedstawiciela dla nieobecnej Stanisławy B. W dniu 6 stycznia 1987 r. Geodeta Miejski w M. pismem nr G.VI.8224/72/86 powiadomił pełnomocnika Teresy M., że nie stwierdzono wystąpienia przesłanek uzasadniających - w rozumieniu art. 30 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy - rozwiązanie umowy, ponieważ zostały dotrzymane warunki umowy i na działce znajduje się dom jednorodzinny. W związku z tym uregulowanie stanu prawnego działki może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym.
Od tego pisma odwołał się pełnomocnik Teresy M., uznając je za decyzję odmowną. Uznał, że w rozumieniu art. 30 ust. 2 omawianej ustawy w związku z art. 240 Kc właściwa dla rozwiązania umowy użytkowania wieczystego jest droga administracyjna, przy czym Stanisława B. nie spełnia żadnego warunku do kontynuowania tej umowy. Na dowód tego podał, że nakłady Teresy M. na działkę wyniosły 1.857.000 zł, w tym 1.500.000 zł na budowę domu, 80.000 zł za instalację gazu ziemnego, 92.000 zł za założenie wodociągu, 115.000 zł za ogrodzenie i 70.000 zł na zagospodarowanie działki; trudno więc mówić, że Stanisława B. dotrzymała warunków umowy.
Główny Geodeta Wojewódzki w Ciechanowie decyzją nr G.tn.8224/11/87 z dnia 20 marca 1987 r. przyznał, że pismo zaskarżone odwołaniem było w istocie decyzją, i orzekł o uchyleniu tej decyzji w całości i o umorzeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu swej decyzji podał przebieg sprawy i stwierdził, że decyzja o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego może być wydana tylko z urzędu, przy czym jej wydanie pozostawiono uznaniu organu nawet w okolicznościach przewidzianych w art. 240 Kc. Natomiast umowa użytkowania wieczystego może być na wniosek użytkownika wieczystego lub posiadacza zależnego tego prawa rozwiązana tylko w postępowaniu cywilnym. Organ odwoławczy uznał, że bez znaczenia dla sprawy jest to, czy dom na działce został wybudowany przez użytkownika wieczystego, czy przez posiadacza działki. Jakkolwiek upoważnienie do opieki nad działką miało charakter umowy, nie była to umowa mająca na celu przeniesienie własności, a zatem organ administracji nie może nawet skorzystać z trybu przewidzianego w art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 11 poz. 81/.
W skardze na tę decyzję pełnomocnik Teresy M. wniósł o jej uchylenie pod zarzutem naruszenia art. 107 par. 1 Kpa przez brak powołania przepisu uprawniającego do umorzenia sprawy, a także naruszenia art. 30 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 240 Kc przez uznanie za nieistotną okoliczności wybudowania domu przez Teresę M. po 1970 r. i niewłaściwość powoływania się na art. 7 wyżej wskazanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. W skardze zakwestionowano pogląd, że postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego może toczyć się tylko z urzędu, i uznano, że argumentacja w poszczególnych fazach postępowania sprawia wrażenie dopasowywanej do z góry założonej koncepcji rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że art. 30 ust. 2 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ma charakter sankcji za niewywiązywanie się z umowy, wobec czego nie może być podstawą działania na wniosek osoby zainteresowanej. W tym ostatnim wypadku właściwa jest droga cywilnoprawna, jednakże prawem użytkowania wieczystego może rozporządzić tylko Stanisława B. lub jej następcy prawni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Organy administracji powołały się w swoich decyzjach na brak przesłanek do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania ze Stanisławą B., ponieważ został spełniony cel, dla którego ustanowiono takie użytkowanie, to znaczy został na działce wybudowany dom jednorodzinny. Uznały zatem, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności objęte hipotezą art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Dodatkowym argumentem organów było to, że postępowanie w trybie zacytowanego przepisu nie jest prowadzone na wniosek, lecz z urzędu, a decyzja ma charakter uznaniowy.
Rozumowaniu temu trudno zarzucić wadliwość. Nie ulega wątpliwości, że decyzja, o jakiej jest mowa w omawianym przepisie, ma charakter uznaniowy, organ bowiem może orzec o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntów w okolicznościach wskazanych w art. 240 Kc, nie jest jednak zobligowany tak uczynić. Ponadto sformułowanie art. 30 ust. 2 omawianej ustawy pozwala uznać, że chodzi rzeczywiście o postępowanie prowadzone z urzędu, ponieważ jego efektem jest odebranie działki, a więc jej powrót do zasobów gruntów i ewentualne ponowne nią zadysponowanie w trybie przewidzianym dla ustanawiania wieczystego użytkowania /przepisy rozdziału 3 tej ustawy/ lub - czego nie można wykluczyć - w innym właściwym trybie na rzecz innych podmiotów niż osoba fizyczna. Inaczej mówiąc, na gruncie art. 30 ust. 2 omawianej ustawy nie może zachodzić żaden związek pomiędzy użytkownikiem wieczystym a faktycznym posiadaczem działki. W konsekwencji tego, wniosek o treści podobnej do wniosku Teresy M. nie może wszcząć postępowania organu w sprawie odebrania działki użytkownikowi wieczystemu, może natomiast być dla właściwego organu impulsem do wszczęcia postępowania z urzędu. Wynik jednak takiego postępowania zależy od uznania organu administracji. Zasadnie zatem organ II instancji umorzył postępowanie w sprawie, uznając w granicach swobodnej oceny dowodów, że okoliczności sprawy nie odpowiadają hipotezie art. 30 ust. 2 omawianej ustawy. Umarzając postępowanie, organ dał wyraz stanowisku, że prowadzono postępowanie z urzędu, jedynie z inspiracji Teresy M. Bez znaczenia dla sprawy jest ocena, czy pismo Geodety Miejskiego z dnia 6 stycznia 1987 r. było decyzją odmowną /co zdaje się sugerować uzasadnienie decyzji organu odwoławczego/, czy decyzją zmierzającą w swej istocie również do umorzenia postępowania, na co wskazuje zdanie końcowe tego pisma.
Umarzając postępowanie w sprawie, organ odwoławczy - podobnie jak i organ I instancji - trafnie wskazały wnioskodawczyni, że jej żądanie skierowane jest nie przeciw organowi administracji, lecz przeciw wieczystej użytkowniczce, a wobec tego sprawa należy do właściwości sądów powszechnych. Faktem jest, że żądanie Teresy M. może być oceniane tylko na gruncie przepisów kodeksu cywilnego, na przykład jako żądanie przeniesienia użytkowania wieczystego działki /art. 231 par. 1 Kpa/. W takich wypadkach jednak chodzi o stosunek pomiędzy użytkownikiem wieczystym a posiadaczką, z wyłączeniem organów administracji państwowej.
Przy takim stanie sprawy organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia prawa, wobec czego skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić w myśl art. 207 par. 5 Kpa.