Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 marca 1987 r. Geodeta Miejski w Ł., powołując się na art. 38 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, orzekł o przekazaniu w zarząd Oddziału Okręgowego w B. Przedsiębiorstwa Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi działki gruntu o powierzchni 0,9112 ha, oznaczonej nr 3338, położonej w Ł. przy ul. Ś., użytkowanej dotychczas faktycznie przez Gminną Spółdzielnię w Ł. /pkt 1 decyzji/. Jednocześnie odmówił Gminnej Spółdzielni w Ł. przekazania tej działki w użytkowanie /pkt 2 decyzji/. Z tytułu ustanowienia zarządu ustalił stałą opłatę roczną w wysokości 68.340 zł i oznaczył wysokość pierwszej opłaty jako 60-krotność opłaty rocznej, to jest 4.100.400 zł. Orzekł także, iż działka przekazywana jest z przeznaczeniem na skład opału i materiałów budowlanych, przy czym ustalił, że przyjęcie składników nieruchomości powinno nastąpić między dotychczasowym użytkownikiem a nowym zarządcą odpłatnie, chyba że będą to składniki przekazane w 1976 r. nieodpłatnie między tymi samymi podmiotami w przeciwnej relacji /pkt 6 decyzji/. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pierwotnie działka była nabyta przez Przedsiębiorstwo Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w B. bez zgody i wiedzy organu. Została następnie przekazana Wojewódzkiemu Związkowi Gminnych Spółdzielni w Ł. W ewidencji gruntów nieruchomość od 1976 r. była wykazywana jako własność Skarbu Państwa ze wskazaniem /od 1984 r./ na Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w Ł., ponieważ Gminna Spółdzielnia w Ł. nie miała tytułu prawnego do władania nieruchomością i dopiero w dniu 21 lutego 1986 r. Spółdzielnia ta wystąpiła o formalne przekazanie jej działki. Organ I instancji jednak wziął pod uwagę uchwałę nr 30/82 Zarządu Głównego Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych z dnia 21 marca 1982 r. w sprawie przekazania działalności zaopatrzenia w opał i materiały budowlane ludności i innych odbiorców w miastach na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w W. Rozliczenie nakładów na nieruchomości miało nastąpić w trybie par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240/.
W odwołaniu od tej decyzji Gminna Spółdzielnia w Ł. powołała się na swą jedenastoletnią działalność w zakresie handlu opałem i poczynione w tym czasie inwestycje na spornym terenie, polemizując z celowością rozstrzygnięcia. Główny Geodeta Wojewódzki w Ł. motywów odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 3 kwietnia 1987 nr G. VIII.8224-71/87 utrzymał w mocy decyzję Geodety Miejskiego w Ł., podkreślając, że przyjęcie przez Spółdzielnię spornego terenu w 1976 r. nie pociągnęło za sobą uregulowania tytułu prawnego do użytkowania nieruchomości. Spółdzielnia otrzymała zresztą w użytkowanie inny teren w Ł. do zorganizowania składu opału dla ludności wiejskiej.
W skardze na decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji, ponieważ wydając te decyzje organy nie uwzględniły faktu, że w dniu 4 sierpnia 1986 r. Spółdzielni wymierzono opłatę roczną za użytkowanie wieczyste spornej nieruchomości, a także pominęły poczynione przez Spółdzielnię nakłady na nieruchomości i nie uwzględniły tego, że w myśl art. 252 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210/ wydawanie decyzji administracyjnych w stosunku do Spółdzielni jest możliwe jedynie na podstawie przepisów ustawowych, a zatem nie mogą stanowić "wystarczającej podstawy prawnej do regulacji praw i obowiązków Spółdzielni jedynie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub ogólnie określone przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Ponadto w skardze zawarto liczne zarzuty o charakterze pozaprawnym.
W odpowiedzi na skargę nie zawarto wyjaśnień istotnych dla sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ze względu na treść zarzutów skargi należy przypomnieć, że Naczelny Są Administracyjny bada jedynie legalność /zgodność z prawem powszechnie obowiązującym/ decyzji administracyjnych, nie uwzględnia natomiast w swym działaniu kwestii celowości lub słuszności orzecznictwa organów administracji. Z tego powodu Sąd pominął argumentację skarżącej Spółdzielni, dotyczącą nakładów na nieruchomości, celowości jej działania i skutków przekazania nieruchomości innemu podmiotowi.
Sąd uważa także za konieczne wyjaśnić, że nietrafny jest zarzut skargi o naruszeniu przez organy administracji art. 251 prawa spółdzielczego. Przede wszystkim błędnie powołano numer artykułu tej ustawy, odpowiedniego do zarzutu skargi. Artykuł 252 prawa spółdzielczego określa zakres działania rady związku spółdzielczego, gdy tymczasem o uprawnieniach organów administracji państwowej w stosunku do Spółdzielni mówi art. 2 par. 2 tej ustawy.
Natomiast co do meritum tego zarzutu trzeba wskazać, że gospodarkę gruntami, w tym także w stosunku do podmiotów spółdzielczych, reguluje ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ i na podstawie tej właśnie ustawy skarżąca Spółdzielnia ubiegała się o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania spornej nieruchomości. Decyzja organu I instancji powołuje się na konkretne artykuły tej ustawy, a zatem chybiony jest zarzut o jej "ogólnie określanych" przepisach, natomiast konkretny przepis kodeksu postępowania administracyjnego, powołany w decyzji organu II instancji, został zastosowany prawidłowo, przy czym klauzula o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jest równoznaczna z akceptacją przez organ odwoławczy również przepisów prawa materialnego, wskazanych przez organ I instancji jako podstawa prawna jego decyzji.
Należy zatem rozważyć, czy zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z przepisami prawa uznanymi za ich podstawę materialnoprawną. Z ogółu przepisów dotyczących zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych /art. 4 ust. 1, art. 5/ oraz przepisów rozdziału 4 obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie można wyprowadzić żadnego wniosku co do prawnych kryteriów wyboru jednostki organizacyjnej, której nieruchomość może być przekazana. Podstawowymi kryteriami w takich wypadkach są: zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezbędność gruntu do prowadzenia działalności gospodarczej /wykonywania zadań ustawowych lub statutowych/. Z tego jednak można wywieść wniosek, że nie można jednostce organizacyjnej oddać gruntu w zarząd lub użytkowanie, jeżeli nie jest to niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej /wykonywania zadań ustawowych lub statutowych/, a także - iż w razie dwóch jednostek organizacyjnych o takich samych zadaniach lub działalności, ubiegających się o tę samą nieruchomość, organom administracji pozostawiono wybór przyszłego zarządcy /użytkownika/. Jeśli chodzi o grunty pozostające w zarządzie Skarbu Państwa, reprezentowanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej /art. 13 ust. 2 omawianej ustawy/, mogą być one oddane w zarząd lub użytkowanie tylko na podstawie decyzji właściwego organu, co oznacza, że również odmowa oddania gruntu w zarząd lub ustanowienia prawa użytkowania nieruchomości musi być wyrażana w formie decyzji, dla której podstawę prawną stanowi art. 38 ust. 2 /w stosunku do zarządu/ lub art. 39 ust. 1 /w stosunku do prawa użytkowania/ powyższej ustawy. Te właśnie przepisy prawa zostały powołane w decyzji organu I instancji jako jej podstawa prawna, a zatem z tego punktu widzenia nie można zaskarżonym decyzjom zarzucić naruszenia prawa. Można natomiast wskazać, że zakres uznania, w granicach którego orzekały organy administracji w niniejszej sprawie, był relatywnie wąski ze względu na postanowienia zarządzenia nr 30 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 31 marca 1982 r. w sprawie umorzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlu Opałem i Materiałami Budowlanymi w W. /nie publikowane/, które w par. 6 ust. 1 stwierdzało, że nowe przedsiębiorstwo przejmie od jednostek spółdzielczych składniki majątkowe "według stanu przekazanego spółdzielczości rolniczej w 1976 r.". Zgodna z postanowieniami tego zarządzenia była uchwała nr 30/82 Zarządu Głównego Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "Samopomoc Chłopska" z dnia 25 marca 1982 r., która zalecała spółdzielniom przekazanie zaopatrzenia w opał i materiały budowlane w miastach na rzecz przedsiębiorstwa wskazanego w wyżej powołanym zarządzeniu Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług. Z racji tego, że przedmiotem sprawy jest nieruchomość stanowiąca skład opału i materiałów budowlanych, orzeczenia organów I i II instancji w tym przedmiocie okazały się realizacją ustaleń gospodarczych podjętych poza tymi organami, przy czym ta zależność nie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji; pozwala ona natomiast wyjaśnić przyczyny wydania decyzji.
Zasadny natomiast okazał się zarzut zgłoszony na rozprawie w uzupełnieniu skargi, że zakres rozstrzygnięcia objęty pkt 6 decyzji nie ma podstaw w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240/, które zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jako podstawa do rozliczeń nakładów dokonanych na nieruchomości. Faktem jest, że organ I instancji uznał par. 11 powyższego rozporządzenia jako podstawę wskazanych rozliczeń, przy czym w pkt 6 decyzji orzekł, że przejęcie nieruchomości ma nastąpić /w oryginale: "nastąpi"/ w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, na zasadzie odpłatności z wyłączeniem składników majątkowych objętych protokołem zdawczo-odbiorczym z 1976 r. Do takiego rozstrzygnięcia organy administracji nie miały podstaw.
Omawiana ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. upoważniła Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /art. 43 ustawy/. Oznacza to, że zasady i tryb przekazywania nieruchomości i rozliczeń z tego tytułu mogły dotyczyć tylko państwowych jednostek organizacyjnych, przy czym brak jest przepisu pozwalającego na interpretację, że takie przekazywanie i rozliczenia mogą być odpowiednio stosowane także do organizacji społecznych /w tym spółdzielni/. Zgodnie z tak określonym zakresem upoważnienia Rada Ministrów wydała stosowne rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r., o którym była już mowa, ograniczając się do ustalenia zasad i trybu przekazywania i rozliczeń z tego tytułu tylko do państwowych jednostek organizacyjnych. Paragraf 11 tego rozporządzenia, na który powołał się organ I instancji, dotyczy całkowicie odmiennych spraw, ponieważ określa zasadę rozliczeń pomiędzy byłym zarządcą lub użytkownikiem a terenowym organem administracji państwowej w sytuacji, gdy ten organ przejmie nieruchomość do zasobów gruntów z tej przyczyny, że zarząd /lub użytkowanie/ wygasł wskutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o jakich mowa w art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy. Przepis ten zatem w ogóle nie może być podstawą rozliczeń między jednostkami, na rzecz których ustanowiono zarząd lub użytkowanie. Brak w omawianym rozporządzeniu z dnia 16 września 1985 r., a także w cytowanej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r., przepisów dotyczących zasad rozliczeń z tytułu przekazania nieruchomości państwowych między jednostkami państwowymi a organizacjami społecznymi lub tylko między organizacjami społecznymi pozwala uznać, że ani ustawa ta, ani wydane na jej podstawie akty wykonawcze /w tym omawiane rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r./ nie przewidują możliwości przekazywania nieruchomości państwowych między dwoma podmiotami, z których choćby jeden nie jest państwową jednostką organizacyjną. Jeżeli powyższe przepisy nie przewidują instytucji przekazywania w takich wypadkach nieruchomości, bezprzedmiotowe są rozważania na temat rozliczeń z tego tytułu. Organy administracji zatem nie miały podstaw do orzekania w decyzjach administracyjnych o zasadzie rozliczeń pomiędzy ustanowionym zarządcą a skarżącą Spółdzielnią, przy czym trzeba dodatkowo uwzględnić, że w sensie prawnym skarżąca Spółdzielnia nie była użytkownikiem spornej nieruchomości, a więc w ogóle nie można było w sprawie mówić o przekazywaniu składników majątkowych w rozumieniu przepisów omawianego rozporządzenia.
Powyższe wywody wykazały, że organy administracji obu instancji zgodnie z prawem orzekły o ustanowieniu zarządu i odmowie ustanowienia prawa użytkowania /pkt 1 i 2 decyzji organu I instancji/, natomiast działały bez podstawy prawnej, orzekając o zasadach rozliczeń majątkowych pomiędzy ustanowionym zarządcą a dotychczasowym użytkownikiem faktycznym nieruchomości. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 207 par. 1 i 3 Kpa w części objętej zakresem pkt 6 decyzji organu I instancji, a oddalenie skargi w pozostałej części, to jest w zakresie pkt 1 i 2 tej decyzji. Sąd nie badał legalności zaskarżonych decyzji w zakresie pkt 4 i 5 decyzji organu I instancji, to jest ustalenia stałej opłaty rocznej i wysokości pierwszej opłaty z tytułu zarząd, ponieważ sprawy te wykraczały poza sferę interesu prawnego skarżącej Spółdzielni.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa, który - będąc wyczerpującym uregulowaniem prawnym - nie przewiduje zasądzenia częściowego zwrotu kosztów w razie częściowego uwzględnienia skargi. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, że nawet częściowe tylko uwzględnienie skargi spełnia hipotezę art. 208 Kpa i uzasadnia orzeczenie o zwrocie kosztów w całości na rzecz skarżącego.