Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 października 1990 r. Delegatura Najwyższej Izby Kontroli w O. zawiadomiła Wojewodę w O. o nieprawidłowościach w gospodarowaniu działkami letniskowymi przez naczelników gmin D. i W. W związku z tym zgłosiła wniosek o spowodowanie stwierdzenia przez Wojewodę nieważności 9 decyzji administracyjnych stanowiących podstawę sprzedaży tych działek lub oddania ich w użytkowanie wieczyste.
Jedną z tych decyzji była decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia 8 czerwca 1989 r. znak: 8224/6/89, ustalająca Artura K. nabywcą działki Nr 585 o powierzchni 1464 m2, położonej w S. W dniu 9 listopada 1990 r. Wojewoda w O. przekazał powyższe wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Kolegium Odwoławczemu przy Sejmiku Samorządowym w O. Powołując jako podstawę przekazania pisma art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ stwierdził - bez jakiegokolwiek jednak uzasadnienia - że działki, o których mowa w wystąpieniu, stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym. Wyłącza to, jego zdaniem, właściwość administracji rządowej w sprawie oceny decyzji zakwestionowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli.
Decyzją Nr BSS.KO 8224/58/40/90 z dnia 31 grudnia 1990 r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w O. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia 8 czerwca 1990 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 6 w zw. z art. 23 lit. "d" ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./, par. 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/, a także przepisów prawa miejscowego w sprawie ustalania cen za sprzedawane grunty państwowe. Jednocześnie pouczono Artura K. o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
Po złożeniu przez Artura K. takiego odwołania Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 31 stycznia 1991 r. poinformowało go - z powołaniem się na art. 127 par. 4 Kpa - że od decyzji tej nie służy odwołanie, ale może on zwrócić się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydana wówczas decyzja może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pismo Artura K. z dnia 9 lutego 1991 r. polemizujące z tymi informacjami i pouczeniami potraktowało Kolegium Odwoławcze jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym decyzją Nr BSS.KO. 8224/58/62/90/91 z dnia 29 marca 1991 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, pouczając skarżącego o możliwości wniesienia od niej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze do sądu administracyjnego Artur K. domaga się uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego, zarzucając brak podstaw do uznania decyzji Naczelnika Gminy D. za sprzeczną z prawem. Ponadto podniósł on, że własność działki, której powierzchnia wynosi 1328 m2 /okoliczność bezsporna/, nabył na podstawie umowy sprzedaży, sporządzonej w dniu 27 grudnia 1990 r. w Państwowym Biurze Notarialnym. Zgodnie z otrzymanym pozwoleniem rozpoczął na działce budowę domku i innych obiektów, co jego zdaniem spowodowało nieodwracalne skutki prawne, wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy.
Decyzja Kolegium Odwoławczego, jak twierdzi skarżący, wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego, zwłaszcza art. 75 i art. 89 Kpa, oraz bez rozważenia tego, że w chwili jej wydawania dopuszczalna była sprzedaż przez Państwo działek letniskowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przypominając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że wszystkie decyzje wymienione w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli, a nie tylko decyzja dotycząca skarżącego, zostały uznane za nieważne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 206 Kpa sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ma obowiązek zwrócenia uwagi na wszystkie wady, jakimi jest ona dotknięta, a nie tylko na te, które wskazał skarżący. Z tych względów wymaga rozważania w pierwszej kolejności to, czy Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w O. było organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy.
Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie, do której zresztą odwołuje się Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 grudnia 1990 r. jest to, że w grudniu 1989 r. skarżący na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nabył własność działki w S. W tej sytuacji oczywiście błędny jest pogląd wyrażony w piśmie Wojewody w O. z dnia 9 listopada 1990 r. Nr G. IV. 8224/74/90, a podzielony przez Kolegium Odwoławcze, że działka ta z mocy prawa stała się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ mieniem właściwych gmin stało się z mocy prawa określone w tym przepisie mienie ogólnonarodowe /państwowe/. Dyspozycją tego przepisu oraz pozostałych przepisów ustawy nie objęto mienia stanowiącego własność osób fizycznych. Przekazanie zatem wystąpienia pokontrolnego Kolegium Odwoławczemu nie znajdowało racji prawnych. Nie istniała bowiem przesłanka /mienie komunalne/, która w przekonaniu Wojewody uzasadniała właściwość Kolegium Odwoławczego do orzekania w sprawie. Już zatem z tego tylko względu zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony.
Należy zauważyć, że nie jest trafne przekonanie, jakoby własność gruntu, którego dotyczy kwestionowana decyzja, przesądzała o właściwości organu do stwierdzenia jej nieważności.
Jak stanowi art. 157 par. 1 Kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156, a o taki przypadek właśnie w sprawie chodzi, jest organ wyższego stopnia. Organami tymi, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/, począwszy od 27 maja 1990 r. są między innymi:
1/ w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań własnych gmin - kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie;
2/ w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej - wojewodowie.
Ani w przepisach tej ustawy, ani w przepisach innych ustaw dotyczących - ujmując najogólniej - przeprowadzonej w 1990 r. zmiany systemu administracji nie wskazano wprost, który z istniejących obecnie organów administracyjnych jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wydanych przed dniem 27 maja 1990 r.
Organem tym, wobec braku konkretnego rozwiązania prawnego, nie może być kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym, z następujących powodów. Stwierdzenie nieważności decyzji jest, jak przyjmuje się powszechnie, typową formą nadzoru /por. Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz pod redakcją J. Borkowskiego - Wydawnictwo Prawnicze 1989 r. str. 262/. Stąd też, co wynika z istoty samego nadzoru, do jego wykonywania powołany jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję dotkniętą wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie decyzję tę wydał, jak już była o tym mowa, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, dla którego - w chwili wydawania decyzji - organem wyższego stopnia był terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego /art. 17 par. 1 pkt 1 Kpa w brzmieniu obowiązującym do 27 maja 1990 r./. Zadania tego ostatniego organu przekazane zostały z mocy art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ w zasadzie wojewodom. Przepis ten stanowi, że do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Ponieważ kolegiom odwoławczym nie powierzono uprawnień organu wyższego stopnia w stosunku do innych organów niż organy gmin /art. 17 pkt 1 Kpa/, to w świetle powołanego wyżej przepisu - po dniu 27 maja 1990 r. organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 par. 1 Kpa, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego przed dniem 27 maja 1990 r. jest wojewoda.
Zasadny jest zawarty w skardze zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie tych, które przytoczył skarżący. Decyzja ostateczna, jak wiadomo, może być wzruszona w trybie nadzoru, ale po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wszczętego z urzędu lub na żądanie strony /art. 157 par. 2 Kpa/. Do wszczęcia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy wymienione w rozdziale I działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z nich, że organ administracji ma obowiązek zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie /art. 61 par. 4 Kpa/ i zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu /art. 10 par. 1 Kpa/. Określony w art. 61 par. 4 Kpa obowiązek ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że organ administracji nie może od niego odstąpić. Dopiero po wszczęciu postępowania organ ten może zająć stanowisko co do postępowania dowodowego /art. 75 Kpa/ i potrzeby przeprowadzenia rozprawy /art. 89 Kpa/.
W tym stanie rzeczy, gdy zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/, który ponadto w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego, co niewątpliwie wywarło wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 207 par. 3 Kpa - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Jednocześnie stosownie do art. 208 Kpa zasądził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania.
Wobec powyższego rozstrzygnięcia nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do dalszych zarzutów skargi.