Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją, wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 par. 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Urszuli R., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S.P. z dnia 31 grudnia 2002 r., odmawiającą zwrotu za bilety miesięczne dla dzieci uczęszczających do gimnazjum i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano, że Wójt Gminy pokrywał należności za bilety dzieci uczęszczających do Gimnazjum nr 1 w S.K. w listopadzie i grudniu 2002 r., mimo iż nie była to szkoła położona w obwodzie, do którego przypisano dzieci ze wsi K. Wobec tego, że szkoła, do której powinny uczęszczać dzieci Urszuli R., jest położona w tej samej miejscowości /S.P./, lecz bliżej, należałoby tylko rozstrzygnąć kwestię różnicy pomiędzy cenami biletu za dojazd do szkoły zgodnej z obwodem /34,17 zł/ a ceną biletu za dojazd do szkoły, do której uczęszczają dzieci /39,27 zł/.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy S.P., domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął twierdzenie strony, iż droga dzieci do szkoły wynosi około 6 km, a zatem został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Organ nie zbadał z należytą starannością w toku postępowania odwoławczego rzeczywistej odległości z domu dzieci do Gimnazjum nr 2 w S.P. Z ustaleń dokonanych przez skarżącego wynika, iż faktyczna odległość z domu do tej szkoły wynosi 3 600 m. Wydając zatem decyzję odmawiającą zwrotu za bilety miesięczne, Wójt Gminy nie naruszył powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie jej jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację merytoryczną jak w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ zauważył, iż Wójt Gminy nie jest stroną postępowania, nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego i jako organ orzekający nie jest uprawniony do wniesienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badając dopuszczalność skargi, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku legitymacji czynnej Wójta Gminy S.P. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Uprawnionym jest każdy, kto ma w tym interes prawny /art. 33 ust. 2 powołanej ustawy/. Mieć interes prawny oznacza, że obowiązuje przepis prawa materialnego, który określonemu podmiotowi, niepodporządkowanemu organowi administracji, przyznaje konkretne uprawnienie mające charakter indywidualny i konkretny, które podlega realizacji w postępowaniu administracyjnym.
Przy takim rozumieniu interesu prawnego nie można uznać, iż Wójt Gminy S.P., który działał jako organ orzekający w postępowaniu w pierwszej instancji, ma interes prawny legitymujący go do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Nie można także uznać, iż legitymowaną do wniesienia skargi byłaby gmina jako osoba prawna, działająca przez Wójta Gminy, reprezentującego ją na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
W orzecznictwie sądowym, między innymi w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 /OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4/ oraz w postanowieniu tego Sądu z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01 /OSNAPU 2002 nr 8 poz. 177/ wyrażono poglądy o dopuszczalności wniesienia skargi przez gminę, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ gminy. Jednakże w obu tych sprawach gmina jako podmiot prawa własności miała interes majątkowy.
Ten kierunek orzecznictwa znalazł kontynuację w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/. Dotyczyła ona wprawdzie wyłączenia prezydenta miasta w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się własnością miasta na prawach powiatu, jednakże w uzasadnieniu podkreślono, iż orzekanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu i nie jest legitymowany do zaskarżenia decyzji do NSA.
Rozważając ewentualny interes prawny gminy jako osoby prawnej w rozpatrywanej sprawie, należy zwrócić uwagę, iż obowiązek gminy w tym zakresie określają przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Do obowiązków gminy należy zorganizowanie sieci szkół publicznych w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego /art. 17 ust. 1 ustawy/. Ustalenie planu sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę oraz określenie granic obwodów szkół publicznych należy do kompetencji rady gminy /art. 4/. W art. 17 ust. 2 ustawodawca zawarł warunki obowiązujące przy ustaleniu sieci szkół, tak aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała 3 km w przypadku klas I-IV szkół podstawowych i 4 km w przypadku klas V-VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza te odległości, w myśl art. 17 ust. 3 ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej.
Z powyższego wynika, iż rozpatrywana sprawa dotyczy realizacji ustawowego obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu uczniów lub zwrotu poniesionych kosztów, jeżeli nie zorganizowano świadczeń w postaci usługi transportowej. Nie jest to więc sprawa majątkowa gminy i gmina nie występuje jako osoba prawna, będąca podmiotem praw majątkowych, lecz jako podmiot administrujący, którego organy wykonują administrację publiczną.
Jest więc oczywiste, że w takiej sytuacji organ gminy nie może wnieść skargi na decyzję organu odwoławczego, gdyż nie jest legitymowany w rozumieniu art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy o NSA. Innymi słowy, w sprawie, w której podstawą działania organów gminy jest przepis art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 17 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ wójtowi gminy nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu.
Z powyższych względów skarga Wójta Gminy jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA.