Uzasadnienie
Instytut (...) w W., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie nr 16/95 z dnia 17 lutego 1995 r. Wojewody (...), wydane w sprawie G.2.1.7224.a.uw/298/95/BT z powołaniem się na art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 144 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 25 listopada 1994 r. nr 734/94 o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. K. nr 6. Wojewoda postanowienie to uchylił w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie, stwierdzając, że w postępowaniu "uwłaszczeniowym" z wniosku Instytutu organ I instancji uznał za zagadnienie wstępne ustalenie prawa do nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., ponieważ swoje prawa zgłosiło także Centrum (...) S.A.
Badając postanowienie organu I instancji, wydane z powołaniem się na art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, Sąd ustalił stan faktyczny sprawy. Mianowicie wnioskiem z dnia 8 grudnia 1993 r. Instytut (...) wystąpił do Urzędu Rejonowego w W. "o wydanie decyzji stwierdzającej jego zarząd gruntu państwowego, położonego w W. przy ul. K. nr 6, na dzień 11 marca 1991 r.", powołując się na art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. 1991 nr 44 poz. 194/. Podał, że obecnie w ewidencji gruntów jako władający nieruchomością jest wykazane Centrum (...), które jednak protokołem z dnia 9 kwietnia 1988 r. przekazało obiekty przy ul. K. nr 6 wnioskodawcy.
W toku postępowania organ stwierdził, że nieruchomość ta została decyzją z dnia 7 lutego 1971 r. przekazana w użytkowanie Naukowo-Produkcyjnemu Centrum (...) w celu rozbudowy fabryki półprzewodników "T." i to Centrum stało się przedsiębiorstwem państwowym o nazwie Centrum (...), sprawującym zarząd nieruchomością. Pismem z dnia 30 września 1994 r. to Centrum zakwestionowało roszczenia Instytutu i stwierdziło, że nieruchomość przy ul. K. nr 6 stanowi współwłasność obu instytucji, a następnie pismem z dnia 18 października 1996 r. zgłosiło własne roszczenie o ustalenie prawa zarządu tą nieruchomością z wnioskiem o ewentualne zawieszenie postępowania w celu umożliwienia wystąpienia o wydanie Centrum decyzji uwłaszczeniowej.
W związku z tym wystąpieniem Kierownik Urzędu Rejonowego uznał za celowe zawiesić postępowanie z wniosku Instytutu "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest prawo do omawianej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990r.".
W zażaleniu na to postanowienie Instytut (...) wniósł o jego uchylenie, ponieważ w sprawie nie zachodzi sytuacja opisana w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. W obszernym uzasadnieniu posłużono się głównie argumentami merytorycznymi dotyczącymi zarządu, natomiast w kwestii zasadności zawieszenia postępowania stwierdzono, że konsekwencją zaskarżonego postanowienia będzie nie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej za Urząd Rejonowy.
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 17 lutego 1995 r. nr 16/95 Wojewoda (...) uchylił postanowienie z dnia 25 listopada 1994 r. i umorzył postępowanie organu I instancji "w niniejszej sprawie". Wojewoda uznał, że brak jest podstaw prawnych do potwierdzenia decyzją administracyjną nabycia prawa użytkowania wieczystego uzyskanego w trybie art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, przy czym stwierdził, że w sprawach prowadzonych w tym trybie nie mają zastosowania przepisy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. Wobec tego ujawnienie praw do nieruchomości powinno nastąpić w postępowaniu cywilnym.
W skardze na postanowienie Wojewody Instytut (...) zarzucił, że organ II instancji powinien był rozpatrzyć sprawę w granicach orzeczenia organu I instancji, "nie jest on bowiem organem odwoławczym dla sprawy głównej, dopóki nie zakończy się ona decyzją I instancji". Tym samym organ naruszył art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, ponieważ nie mógł umorzyć postępowania administracyjnego rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Naruszył także art. 105 Kpa, ponieważ umorzenie postępowania następuje decyzją, a nie postanowieniem. Na poparcie tego poglądu powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie ustosunkowując się do argumentacji skargi, uznając natomiast postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrując zażalenie na postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Wojewoda (...) uchylił to postanowienie jako wadliwe i jednocześnie swym postanowieniem z dnia 17 lutego 1995 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe, ponieważ charakter żądania strony wyłącza możliwość załatwienia go w postępowaniu administracyjnym.
Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji stanął przed koniecznością rozstrzygnięcia spornych żądań dwóch jednostek organizacyjnych, przy czym żądania te dotyczyły tej samej nieruchomości, a ich rozpoznanie należało do kompetencji tego samego organu, to jest Kierownika Urzędu Rejonowego w W., jako reprezentującego Skarb Państwa. Wobec tego rzeczywiście nie występowała przesłanka dla zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, ten bowiem przepis wyraźnie mówi o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Wniosek Instytutu (...) zawierał żądanie ustalenia decyzją administracyjną przysługiwania mu prawa zarządu sporną nieruchomością według stanu z dnia 11 marca 1991 r. w związku z zamiarem skorzystania z dobrodziejstw art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych /Dz.U. 1991 nr 44 poz. 194/. Jednakże sprawy wynikające z zastosowania tego przepisu nie podlegają postępowaniu administracyjnemu jurysdykcyjnemu, a więc wniosek Instytutu w tym zakresie nie mógłby być przedmiotem postępowania przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. Skarżący Instytut jednak nie legitymuje się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co uniemożliwia mu skorzystanie we właściwym trybie z dobrodziejstw cytowanego wyżej art. 64, wobec czego na drodze administracyjnej chciał uzyskać taki tytuł a posteriori.
Kwestie gospodarki gruntami reguluje - oprócz kodeksu cywilnego - ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości ustalenia decyzją prawa a posteriori, to zaś oznacza, że Kierownik Urzędu Rejonowego nie mógł w tym zakresie prowadzić postępowania w celu wydania decyzji o żądanej treści. Wprawdzie art. 80 tej ustawy przewiduje uregulowanie tytułów prawnych do posiadanych gruntów, ale dotyczy to jednostek państwowych będących albo użytkownikami lege artis gruntów państwowych /ust. 1/, albo posiadaczami nie mającymi tytułu prawnego, jeśli złożyły do dnia 31 grudnia 1995 r. wniosek o uregulowanie ich praw do gruntu /ust. 1a/. W tym pierwszym wypadku skutek powstawał z mocy prawa, w tym drugim powstaje z dniem uprawomocnienia się stosownej decyzji właściwego organu. Jest jeszcze możliwość uregulowania praw do gruntu posiadaczom na zasadzie ust. 2 tego artykułu /z urzędu/, jednakże i ten tryb wywołuje skutki ex nunc.
Przy takim stanie prawnym Wojewoda (...) prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, w konsekwencji czego uchylił swym postanowieniem z dnia 17 lutego 1995 r. postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w W. o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku Instytutu (...) o potwierdzenie prawa zarządu gruntu zabudowanego przy ul. K. nr 6 w W., przysługującego Instytutowi w dniu 11 marca 1991 r.
Z tego powodu Sąd w tym zakresie oddalił skargę Instytutu na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Jednakże orzekając w kwestii nieprawidłowości zawieszenia postępowania, Wojewoda nie był uprawniony do orzekania o umorzeniu postępowania administracyjnego. Fakt, że art. 144 Kpa przewiduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, nie oznacza, że przepisy te można stosować wprost i bez ograniczeń. Z instytucji umorzenia postępowania organu I instancji /art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa/ organ wyższego stopnia może skorzystać w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji, tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Oznacza to, że tylko decyzją można umorzyć postępowanie i tak brzmi przepis art. 105 par. 1 Kpa, do którego art. 144 nie ma zastosowania. Wobec tego organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie może na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa swym postanowieniem o uchyleniu postanowienia organu I instancji jednocześnie umorzyć postępowania I instancji na zasadzie art. 105 Kpa. W przeciwnym razie organ taki orzeka o dwóch różnych przedmiotach: w przedmiocie proceduralnym i w przedmiocie sprawy, chociaż w tym ostatnim przedmiocie w ogóle brak jest w takim wypadku wypowiedzi organu I instancji.
W sprawie niniejszej organ II instancji, stwierdzając wadliwość postanowienia o zawieszeniu postępowania I instancji, powinien był postanowienie to uchylić ze wskazaniem przyczyn w uzasadnieniu, powstrzymując się od orzekania "co do istoty sprawy", w wyniku "odpowiedniego" zastosowania przepisów art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa /tak Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1987, str. 311, z podtrzymaniem tego poglądu w wydaniu III, Warszawa 1996, str. 338/. Umorzenie postępowania "w sprawie" było w tych okolicznościach rzeczą organu I instancji; powinno być ono dokonane decyzją zaskarżalną zarówno odwołaniem, jak i skargą do sądu administracyjnego.
Sąd nie uznał omawianego uchybienia Wojewody za rażące i ograniczył się do uchylenia postanowienia nr 16/95 tego organu z dnia 17 lutego 1995 r. na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa w związku z art. 68 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - tylko w części orzekającej o umorzeniu postępowania I instancji.
Mimo tylko częściowego uwzględnienia skargi Sąd orzekł o zwrocie wpisu sądowego w myśl art. 208 Kpa w związku z wyżej cytowanym art. 68 ustawy o NSA.