Uzasadnienie
Zbigniew L. zamierza zagospodarować siedlisko na działce zabudowanej budynkiem inwentarskim, położonej w H. przy ul. Z. nr 133. Naczelnik Miasta H. odmówił w dniu 9 stycznia 1982 r., decyzją nr GTK-8380/4/82, ustalenia miejsca i warunków realizacji tej inwestycji, powołując się na art. 20, art. 21 i art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ i par. 5 ust. 2 oraz par. 45 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji podał, że opinia urbanistyczna z dnia 16 grudnia 1981 r. Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Z. stwierdza, że materiały do aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w Z. stwierdza, że materiały do aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta H., zatwierdzonego w dniu 3 czerwca 1969 r., przewidują na terenie, na którym znajduje się działka, budownictwo jednorodzinne dla ludności nierolniczej. W związku zatem z tą opinią i art. 3 prawa budowlanego nie można udzielić zgody na tym terenie na budowę siedliska rolniczego.
Od decyzji tej Zbigniew L. odwołał się do Wojewody Zamojskiego, podając, że budynek inwentarski wybudował w 1976 r. i w połowie zajmuje go na mieszkanie swej rodziny, ponieważ został wywłaszczony z poprzedniego siedliska. W tych warunkach konieczne jest wybudowanie domu mieszkalnego, a oprócz tego stodoły, ponieważ nie ma gdzie przechowywać pasz i sprzętu rolniczego.
Wojewoda Zamojski, decyzją z dnia 26 marca 1982 r. nr ANB-511/4/70/82 wydaną z powołaniem się na art. 20 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej budynku mieszkalnego, natomiast utrzymał w mocy w części dotyczącej stodoły. Jako przesłankę takiego rozstrzygnięcia powołał cytowane już materiały do aktualizacji planu ogólnego, z którymi nie koliduje dom mieszkalny. Wobec przewidywanego podziału nieruchomości stanowiącej własność Zbigniewa L. na działki budowlane, do tego czasu może być użytkowany również budynek inwentarski, jednak zainteresowany powinien rozważyć przeniesienie swego siedliska na tereny na ten cel przeznaczone.
Decyzję tę Zbigniew L. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uważając, że bez stodoły nie może prowadzić prawidłowo swego 10,5 ha gospodarstwa, gdyż nie może zwiększyć hodowli i ponosi duże straty w paszach. Podaje, że sąsiedzi mają stodoły i obory, a jeden z nich wybudował je w 1981 r. Uważa, że został wprowadzony przez administrację w błąd, gdyż pozwolono mu na budowę budynku inwentarskiego, ale nie powiedziano o przeznaczeniu terenu. Miejsce proponowane mu na siedlisko leży w odległości 8 km od jego gruntów i wymagałoby dojazdów przez centrum miasta.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zamojski wniósł o jej oddalenie, podając w uzasadnieniu wcześniejsze motywy i wyjaśnienie, że przed aktualizacją planu ogólnego "przedmiotowa działka nr 229 znajdowała się na terenie zabudowy zagrodowej". Aktualizacja planu jest zaawansowana, "wobec tego obowiązują już ustalenia aktualizacyjne". W związku z tym brak jest podstaw do uwzględnienia żądań skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, ponieważ organy administracji błędnie interpretowały przepis o planowaniu przestrzennym i związane z nimi przepisy prawa budowlanego. Treść art. 21 prawa budowlanego jednoznacznie określa, że podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych /ust. 1/, a tylko w razie braku takiego planu lub wyznaczenia terenów organu może orzekać na podstawie posiadanych materiałów do planu /ust. 2/, ale na warunkach wskazanych w tym przepisie. Wynika z tego, że tylko obowiązujący plan miejscowy może być podstawą rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie, a zmiana przeznaczenia terenu staje się obowiązująca wówczas, gdy wprowadzona zostanie do tego planu w sposób przewidziany przepisami o planowaniu przestrzennym. Materiały do aktualizacji takiego planu nie mają zatem - wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę - z mocy prawnej i nie mogą być przez organy administracji uwzględnione przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych, niezależnie od treści par. 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r.
Organy administracji powinny przy tym pamiętać o zasadzie wyrażonej w art. 6 Kpa, że mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. W sytuacji, kiedy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego traktuje tereny, na których leży działka skarżącego, jako przeznaczone pod budownictwo zagrodowe, organy nie mają żadnej podstawy do powoływania się na odmienne, ale nie obowiązujące, zamierzenia planistyczne, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawia poza rozważaniami prawną i faktyczną dopuszczalność tego rodzaju zamierzonych zmian z punktu widzenia ochrony praw nabytych pod rządami dotychczasowych i nadal obowiązujących ustaleń planu miejscowego.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, wobec czego podlegały uchyleniu zgodnie z art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę na swe orzecznictwo co do treści art. 7 Kpa, który powinna być interpretowana w ten sposób, że słuszny interes obywatela powinien być uwzględniony przez organy administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym. A zatem i ten element organy powinny brać pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.