Teza
Ze sformułowania "wywłaszczenie jest dopuszczalne" użytego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ wynika, że nawet dopełnienie przez wnioskodawcę wywłaszczenia warunku z hipotezy tego przepisu nie oznacza, że w każdym wypadku powinno nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Sformułowanie to należy rozumieć w ten sposób, że niedopełnienie warunków, o jakich mowa w tym przepisie, wyłącza możliwość wywłaszczenia, w przypadku natomiast ich spełnienia organy orzekające powinny - w granicach swobody pozostawionej im przez ustawodawcę - dokonać oceny dopuszczalności wywłaszczenia.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Eufemii Ch. na decyzję Wojewody Sieradzkiego z dnia 2 kwietnia 1982 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem pieniężnym i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Sieradzkiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Eufemii Ch. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja nr GT.IV-8220/4/82 Wojewody Sieradzkiego z dnia 2 kwietnia 1982 r., mocą której utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości o pow. 871 m2/, położonej w Ł. i zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Tą samą decyzją Wojewoda Sieradzki uchylił decyzję organu I stopnia w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na grunt i składniki budowlane, zawiesił postępowanie na okres do 3 miesięcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania naczelnikowi Miasta i Gminy w Ł. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Z uzasadnienia jej wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z budową pawilonu handlowego, niezbędnego dla rozbudowującego się osiedla mieszkaniowego w tym rejonie. Zawieszenie postępowania odszkodowawczego natomiast nastąpiło w związku ze spodziewaną zmianą stawek odszkodowania za grunty i ich składniki budowlane.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Eufemia Ch. podniosła zarzut braku uzasadnienia budowy pawilonu handlowego na jej nieruchomości, ponieważ w pobliżu znajdują się 4 inne sklepy spożywcze, z których jeden jest zamknięty z powodu braku towarów. Zdaniem skarżącej, budowa pawilonu handlowego na jej nieruchomości jest wyrazem braku gospodarności władz miasta, nie licząc się z interesem oraz sytuacją właścicielki nieruchomości. Skarżąca jest osobą chorą i ze względu na stan zdrowia nie może zamieszkać w blokach.
W odpowiedzi na skargę z upoważnienia Wojewody Sieradzkiego podniesiono, że pawilon handlowy, który ma być zbudowany na nieruchomości skarżącej, obsługiwać będziem mieszkańców osiedla MON i osiedla Spółdzielczego, gdzie poza kioskiem spożywczym o powierzchni 100 m2 nie ma żadnego pawilonu handlowego. Budynek skarżącej jest zaniedbany, nie ogrodzony, otoczony materiałami złomowymi i nieczystościami, wokół których gromadzą się psy będące zagrożeniem dla dzieci bawiących się na placach zabaw przy sąsiednich blokach. Ewentualna zmiana lokalizacji pawilonu jest niemożliwa, ponieważ działka skarżącej od początku projektowania osiedla MON była przewidziana pod budowę pawilonu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 196 par. 1 Kpa Sąd powołany jest do badania legalności decyzji administracyjnej, przy czym nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/. Wychodząc z tych przesłanek, Sąd orzekł, jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego.
Materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia zawarte zostały w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./. W związku z tym, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącej nastąpiło na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. na cele budowy pawilonu handlowego, ocena legalności zaskarżonej decyzji powinna być dokonana w świetle art. 3 ust. 1 ustawy. Przepis ten określa sytuacje, w których wywłaszczenie jest dopuszczalne, uznając za takie sytuacje realizację celów użyteczności publicznej oraz realizację zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy jednak nie wynika, aby budowa pawilonu handlowego na nieruchomości skarżącej została zamieszczona w zatwierdzonym planie gospodarczym. Orzekanie zatem w tej sytuacji o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi naruszenie dyspozycji art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy oraz przepisu art. 77 par. 1 Kpa.
Ze sformułowania użytego w art. 3 ust. 1 "wywłaszczenie jest dopuszczalne (...)" wynika, że nawet wypełnienie hipotezy tego przepisu przez wnioskodawcę wywłaszczenia nie oznacza, iż w każdym przypadku może i powinno nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Sformułowanie to należy rozumieć w ten sposób że niedopełnienie warunków, o których mowa w tym przepisie, wyłącza możliwość wywłaszczenia, natomiast w przypadku ich spełnienia organy orzekające powinny - w ramach pozostawionej im przez ustawodawcę swobody - dokonać oceny dopuszczalności wywłaszczenia na podstawie zebranego materiału dowodowego. W dokumentach zawartych w aktach sprawy brak dowodów, aby organy orzekające, mające rozstrzygnąć o dopuszczalności wywłaszczania nieruchomości skarżącej, rozważały takie kwestie, jak:
- możliwość takiego usytuowania pawilonu, które nie spowodowałoby konieczności wyburzenia domu jednorodzinnego, wzniesionego przez 16 laty, którego procent zużycia jest znikomy /biegły ustalił 6 procent/,
- w jaki sposób doszło do wydania decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji pawilonu handlowego w tym samym miejscu, które zostało we wcześniejszych decyzjach /tj. w decyzji o lokalizacji szczegółowej tego budynku oraz w pozwoleniu na budowę/, przeznaczone pod budowę domu jednorodzinnego skarżącej.
Niewyjaśnienie powyższych kwestii, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 107 par. 3 Kpa, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.
Organ orzekający II instancji ponadto dopuścił się dalszych uchybień proceduralnych przez to, że naruszył dyspozycję art. 138 Kpa. Zgodnie bowiem z treścią par. 2 tego artykułu organ odwoławczy może wprawdzie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, lecz tylko wówczas, gdy uchyla zaskarżoną decyzję w całości; w rozpatrywanym przypadku natomiast Wojewoda Sieradzki uchylił tylko częściowo decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. Nadto Wojewoda Sieradzki bezzasadnie zawiesił postępowanie, zawieszenie postępowania bowiem może nastąpić w przypadkach prawem przewidzianych przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu, przy czym w rozpatrywanej sprawie brak było w ogóle przesłanek do zawieszenia postępowania, w szczególności na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Spodziewana zmiana przepisów prawnych, określających wysokość stawek odszkodowawczych, nie jest "zagadnieniem wstępnym", o którym mowa w tym przepisie, lecz tylko przewidywaną zmianą aktów prawnych o charakterze ogólnym.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.