Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 marca 1982 r. GKM-IV-8221/634/35/82/TK wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Miasta P. z dnia 31 grudnia 1981 r. nr GT.8221-22r/81 o odmowie zwrotu na rzecz Jadwigi i Jana małżonków Ł., jako byłych właścicieli, nieruchomości położonej w P. przy ul. Z. nr 1, nabytej na własność Państwa aktem notarialnym nr 2653/79 z dnia 24 kwietnia 1979 r. Jako podstawę prawną decyzji organu odwoławczego powołano art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa W uzasadnieniu tej decyzji podano, że nieruchomość położoną przy ul. Ż. nr 1, w P., o powierzchni 1323 m2, nabył w 1979 r. od małżonków Ł. Skarb Państwa, z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w osiedlu mieszkalnym, realizowanym przez Robotniczą Spółdzielni Mieszkaniową. Według ustaleń dokonanych w toku rozpatrywania wniosku małżonków Ł. o zwrot tej nieruchomości z uwagi na to, że nie została ona użyta na podany cel, stwierdzono, że budowa przedszkola na omawianej nieruchomości jest objęta planem inwestycyjnym 1982 r., a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku byłych właścicieli. Jednocześnie w nawiązaniu do wniosku zawartego w odwołaniu małżonków Ł. o uzyskanie działki o powierzchni 600 m2 podano, że przydział działki zamiennej jest jedną z form odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Małżonkowie Ł. otrzymali odszkodowanie za swą nieruchomość w formie pieniężnej, a zatem o przydział działki budowlanej mogą ubiegać się na zasadach ogólnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1969 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Jadwigi i Jana Ł., wnosząc o jej uchylenie z argumentacją, że właściwy organ administracji jest obowiązany w trybie art. 34 ustawy wywłaszczeniowej, tytułem zwrotu części wywłaszczeniowej nieruchomości o pow. 1323 m2, przywrócić Janowi i Jadwidze małżonkom Ł. własność działki budowlanej o pow. 600 m2 lub spowodować przydzielenie im na własność działki zamiennej o pow. 600 m2 przy odpowiednim rozliczeniu.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, stwierdzono, że skoro nieruchomość położona przy ul. Ż. nr 1 w P. została nabyta - zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej - na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, to organ wywłaszczeniowy nie był właściwy do rozpatrywania wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis art. 34 ustawy wywłaszczeniowej bowiem nie ma zastosowania do zwrotu nieruchomości nabytych na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Podano, że w tej sytuacji organ odwoławczy podjął próbę uchylenia decyzji wydanych w tej sprawie, jednak z uwagi na żądanie przydzielenia skarżącym działki budowlanej, do uchylenia tych decyzji nie doszło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Bezsporne jest, że nieruchomość położona w P. przy ul. Ż. nr 1 została nabyta przez Skarb Państwa od Jana i Jadwigi małżonków Ł. na podstawie umowy zawartej w 1979 r. w formie aktu notarialnego. Jej zawarcie nastąpiło w związku z wystąpieniem do właścicieli nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie jako niezbędnej pod budowę przedszkola, planowanego w ramach osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego w P. Wystąpienie to było realizacją obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./.
Powoływany zarówno w decyzjach organów obu instancji, jak i w skardze na te decyzje, a także w odpowiedzi na skargę, art. 34 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że nieruchomość wywłaszczona na podstawie tej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ administracji państwowej ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których "orzeczono wywłaszczenie". Przepis ten ma więc charakter przepisu szczególnego, pozwalającego organom administracji państwowej ingerować w wypadkach w nim określonych w sferę stosunków cywilnoprawnych w drodze decyzji administracyjnych. Decyzja taka, podobnie jak decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowi odstępstwo od zasady ogólnej określonej w art. 158 Kc, według której przeniesienie własności nieruchomości następuje w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Możliwość jednak takiej ingerencji w formie decyzji administracyjnej cytowany przepis odnosi tylko do nieruchomości wywłaszczonych, stwierdzając, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy, a w końcowej części mówi o celach, "dla których orzeczono wywłaszczenie". To ostatnie dodatkowo potwierdza, że chodzi tu o wypadki, w których zapadło orzeczenie o wywłaszczeniu, a więc o inną, niż cywilnoprawną formę przeniesienia własności nieruchomości, chociażby cel, dla którego nastąpiło przeniesienie własności na rzecz Państwa, mieścił się w hipotezie art. 3 cytowanej ustawy i właściciel był zagrożony wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Należy również nadmienić, że jedną z podstawowych cech pojęcia wywłaszczenia jest to, że przejęcie własności na rzecz Państwa następuje z mocy aktu administracyjnego. Pojęcie to więc nie obejmuje umów sprzedaży nieruchomości, zawieranych na skutek wystąpień kierowanych do właścicieli w trybie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Takie też stanowisko zajmuje St. Czuba w pracy pt.: "Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia" /1980 r., str. 72/, polemizując ze stanowiskiem W. Ramusa wyrażonym w pracy pt.: "Prawo wywłaszczeniowe" /1975 r., str. 66-68/.
Skoro więc zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w sytuacji określonej w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie mieści się w pojęciu wywłaszczenia, a przepis art. 34 tej ustawy, jako mający charakter szczególny, nie może być interpretowany rozszerzająco, to należało uznać za trafne stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie stanowił on podstawy prawnej do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku małżonków Ł. o zwrot części nabytej nieruchomości. Ten zaś przepis został powołany jako podstawa prawna prawa materialnego decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia 31 grudnia 1981 r. nr GT/822/22r/81 oraz decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 marca 1982 r. nr GKM-IV-8221/634/35/82/TK. W braku innego przepisu, który stanowiłby podstawę prawną tych decyzji, stan ten prowadzi do wniosku, że zostały one wydane bez podstawy prawnej. Wypełnia to hipotezę art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co w powiązaniu z art. 207 par. 1 i 3 Kpa stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji, czyniąc bezprzedmiotowym rozważanie przez Sąd, czy sporna nieruchomość stała się zbędna na cele, dla których została nabyta. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.